21 октября 2003 года г. Москва
Участники парламентских слушаний на тему: "О практике применения Федерального закона "О погребении и похоронном деле", депутаты Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации, представители федеральных органов исполнительной власти Российской Федерации, органов законодательной (представительной) и исполнительной власти субъектов Российской Федерации, организаций, научных и образовательных учреждений, общественных и религиозных объединений, специалисты в области услуг по погребению, обсудив широкий круг вопросов, связанных с организацией похоронного дела и практикой реализации Федерального закона "О погребении и похоронном деле", отмечают исключительную важность и необходимость его совершенствования.
Похоронное обслуживание населения является одной из наиболее социально значимых сфер услуг и охватывает практически всё население страны. По статистике ежегодно в Российской Федерации умирает более 2 млн. человек. В их похоронах принимает участие около 25 млн. россиян.
Услуги по погребению предоставляют около 5 тысяч предприятий различных форм собственности. Нормальная и оперативная работа похоронной службы, применение современного российского и зарубежного опыта, привлечение частных инвестиций в развитие похоронного комплекса требуют согласованной деятельности государственных, муниципальных и частных похоронных служб на основе эффективной нормативной правовой базы.
В ходе реализации Федеральной целевой программы "Улучшение ритуального обслуживания населения на 1993-2000 годы" были заложены общие принципы организации похоронного дела. В 1995 году издано постановление Правительства Российской Федерации "Об утверждении Положения о порядке лицензирования деятельности по оказанию ритуальных услуг", в 1996 году приняты Федеральный закон "О погребении и похоронном деле" и Указ Президента Российской Федерации "О гарантиях прав граждан на предоставление услуг по погребению умерших". Установлены социальные гарантии в части предоставления услуг по погребению, в том числе гарантированный перечень услуг, оказываемых всеми специализированными службами безвозмездно. В 2001 году принято постановление Правительства Российской Федерации "Об утверждении перечня похоронных принадлежностей, реализация которых освобождается от обложения налогом на добавленную стоимость". В ряде субъектов России приняты свои законы и постановления о похоронном деле. В 2002-2003 годах изданы Рекомендации Госстроя России о порядке похорон и содержании кладбищ в Российской Федерации, 2-е издание сборника-справочника материалов и нормативных актов по ритуальному обслуживанию, сборник научных трудов по вопросам организации похоронного дела.
За последние годы в России проделана определённая работа по улучшению организации и укреплению материально-технической базы похоронного дела. В настоящее время пересматриваются подходы к ведению кладбищенского хозяйствования с учетом технико-экономических, градостроительных, санитарно-гигиенических, историко-культурных и этических аспектов. Появляются новые виды и формы похоронного обслуживания, повышает его качество. Одним из новых направлений, требующих нормативно-правового обеспечения, стало предоставление участков земли под семейные (родовые) захоронения, в том числе под будущие погребения.
Впервые в России ЗАО "Диагностика аварийных ситуаций" разработаны проекты крематориев различного класса, налажено серийное производство кремационных установок ПКТ-4000.
В Московском государственном университете сервиса с 1997 года начал функционировать учебный центр, специализирующийся на профессиональном образовании в сфере похоронного дела. Традиционным становится организация при поддержке Госстроя России выставок и межрегиональных форумов, научно-практических конференций и семинаров. В их проведении активно участвуют выставочная общество "Сибирская Ярмарка", Союз похоронных организаций и крематориев.
Вместе с тем, участники слушаний отмечают, что общее состояние похоронного дела в Российской Федерации имеет ряд серьезных недостатков, требующих совершенствования Федерального закона "О погребении и похоронном деле", других федеральных законов и нормативных правовых актов.
Государственное регулирование этой деятельности пока не представляет собой целостной системы. Не выполняются требования ряда важных статей федерального закона об организации похоронного дела как самостоятельного вида деятельности. Отсутствует единая государственная политика развития похоронного дела и общегражданская похоронная культура. Не определены места погребения на случай чрезвычайных ситуаций и техногенных катастроф.
Несмотря на потребности отдельных регионов, медленно развиваются услуги по кремации тел умерших. Крематории функционируют лишь в 10 городах страны. В среднем по России кремация не превышает 7% (для сравнения: в странах Европы и США этот показатель достигает 80-90%).
Органы местного самоуправления во многих регионах плохо решают вопросы содержания и благоустройства городских и сельских кладбищ, в том числе воинских захоронений. Под кладбища зачастую выделяют непригодные для этих целей болотистые, низменные участки земли. Непомерно возрастает стоимость земли, предлагаемой под кладбища. В похоронном обслуживании нередко встречаются фирмы-однодневки, случайные и неподготовленные люди. Имеют место факты незаконных захоронений. Население недостаточно информировано о своих правах и обязанностях в области погребения, о действующих нормативно-правовых документах в этой сфере. Требуется внести изменение в статью 5 Федерального закона "О погребении и похоронном деле" в части уточнения волеизъявления лиц по достойному отношению к телу после их смерти и согласия на изъятие (трансплантацию) органов.
В связи с этим участники парламентских слушаний выделяют следующие ключевые проблемы:
- федеральная законодательная база похоронного дела нуждается в существенной доработке, а региональная - развита неудовлетворительно;
- фиксированных размер стоимости услуг по погребению, предоставляемых согласно гарантированному перечню на безвозмездной основе (1000 руб.), нарушает право граждан на достойное погребение, и в значительной мере не покрывает реальных затрат специализированных служб по вопросам похоронного дела, что приводит к ухудшению их финансового состояния;
- отмена лицензирования деятельности по оказанию услуг по погребению и отсутствие системы стандартов в отрасли приводит к свертыванию государственного и муниципального регулирования этой деятельности, снижению уровня защищенности граждан от недобросовестных предпринимателей;
- отсутствуют правоустанавливающие документы по созданию и эксплуатации кладбищ, выделению для них земельных участков, а для граждан не определен порядок пользования местами захоронений;
- слабо развита информационная и научная базы похоронного дела, отсутствует единая система учета захоронений в муниципальных образованиях, на региональном и федеральном уровнях, что значительно затрудняет поиск мест захоронений граждан;
- не определены квалифицированные требования к работникам похоронной службы, отсутствует единая система аттестации, повышения квалификации, подготовки и переподготовки кадров;
- нет четкого механизма взаимодействия между участниками сферы похоронных услуг - федеральными, региональными и местными органами власти, государственными (муниципальными) и частными похоронными службами, органами ЗАГС, медицинскими учреждениями, органами социальной защиты;
- в неудовлетворительном состоянии находятся многие муниципальные, особенно сельские кладбища, средства на их содержание, благоустройство и охрану не выделяются, по фактам вандализма и надругательства на кладбищах не применяются реальные меры административной и уголовной ответственности;
- отсутствует статистическая отчетность о количестве кладбищ (крематориев) и занимаемой ими площади.
В целях совершенствования Федерального закона "О погребении и похоронном деле" и дальнейшего развития похоронного дела в Российской Федерации участники парламентских слушаний рекомендуют:
Президенту Российской Федерации:
- поручить Генеральной прокуратуре Российской Федерации проверить ход выполнения Федерального закона "О погребении и похоронном деле" и Указа Президента Российской Федерации от 29 июня 1996 г, № 1001 "О гарантиях прав граждан на предоставление услуг по погребению умерших"
- рассмотреть на заседании Государственного Совета Российской Федерации вопрос "О состоянии похоронного дела в Российской Федерации".
Государственной Думе Федерального Собрания Российской Федерации:
- внести изменения и дополнения в Федеральный закон "О погребении и похоронном деле" с учетом принятых в настоящих рекомендациях предложений.
В числе первоочередных мер по совершенствованию Федерального закона в 2003 -1 квартале 2004 года:
- рассмотреть в качестве законодательной инициативы, установление стоимости гарантированного перечня услуг по погребению на безвозмездной основе социального пособия на погребение в размере 2000 рублей с последующей ежегодной индексацией;
- внести изменения и дополнения в Земельный Кодекс Российской Федерации в части отнесения земель, занимаемых кладбищами, к землям поселений (земли общего пользования), а также освобождения от возмещения убытков и потерь сельскохозяйственного производства и лесного хозяйства при изъятии земель и государственных и муниципальных нужд с целью организации на них кладбищ;
- внести изменения и дополнения в Федеральный закон "О лицензировании отдельных видов деятельности" в части лицензирования деятельности по оказанию похоронных услуг, включая приём заказа и заключения договора на организацию похорон (в том числе агентские услуги приёмщика заказов на организацию похорон); комплекс работ по захоронению и перезахоронению; все услуги по кремации; транспортировку тел (останков) умерших (погибших); изготовление и опайку цинковых гробов; бальзамирование, санитарную и косметическую обработку тел умерших; заключение прижизненных договоров на организацию похорон;
- внести изменения и дополнения в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях в части определения норм ответственности за незаконные захоронения, в том числе вне кладбищ, на кладбищах с нарушением установленного порядка;
- внести изменения и дополнения в подпункт 18 пункта 2 статьи 6 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (в редакции Федерального закона от 7 июля 2003 года) в части изменения терминологии в соответствии с Федеральным законом "О погребении и похоронном деле"
- создать в Комитете Государственной Думы по делам ветеранов подкомитет по совершенствованию законодательства в сфере похоронного дела и военно-мемориальной работе.
Правительству Российской Федерации:
- разработать Государственную концепцию развития похоронного дела в Российской Федерации на 2004-2010 годы с привлечением бюджетных и внебюджетных источников, в том числе средств Пенсионного фонда Российской Федерации, предусмотрев при этом необходимость строительства крематориев в крупных городах и регионах, где погребение в землю затруднено (районы вечной мерзлоты, подтопляемые территории и т.д.);
- в целях реализации статьи 25 Федерального закона "О погребении и похоронном деле" определить федеральный орган, которому будет поручено осуществлять организацию и координацию развития похоронного дела в Российской Федерации как самостоятельного вида деятельности;
- разработать и утвердить положение о кладбищах, включая порядок их создания, выделении земель, финансировании содержания и благоустройства, учитывая, что они расположены на землях поселений и отнесены к землям общего пользования;
- определить порядок выделения земель под кладбища и передачи их в безвозмездное бессрочное пользование специализированной службе по вопросам похоронного дела;
- установить порядок проведения санитарно-гигиенической и экологической экспертизы земель, выделяемых под сооружение кладбищ;
- разработать и утвердить правила оказания похоронных услуг населению;
- определить порядок учёта и выплаты социальных пособий на погребение умерших за пределами субъекта Российской Федерации (муниципального образования), в котором они проживали (зарегистрированы);
- уточнить порядок выплаты социальных пособий на погребение по всем категориям граждан, включая индивидуальных предпринимателей, мигрантов и других.
Просить поручить Госстрою России совместно с Союзом похоронных организаций и крематориев:
- разработать и утвердить в установленном порядке комплексную программу развития похоронного дела и комплексную программу строительства крематориев в Российской Федерации на 2004-2010 годы за счёт всех источников финансирования, включая частных инвесторов;
- разработать и утвердить нормативные правовые акты, регламентирующие похоронное дело в Российской Федерации, включая:
- порядок создания, эксплуатации и финансирования крематориев;
- порядок создания и работы специализированных служб по вопросам похоронного дела с учетом того, что они могут быть организациями различных форм собственности;
- нормативы по похоронному обслуживанию населения в том числе землеотвод под кладбища из расчета на 1000 чел. населения, нормы по содержанию и санитарной уборке кладбищ, количеству рабочих мест в похоронном комплексе, количеству крематориев, трупохранилищ, пунктов по приему заказов, количеству единиц катафального транспорта и спецмашин по перевозке тел умерших и т.д.;
- внести изменения и дополнения в Общероссийский классификатор услуг населению (ОКУН) и Общероссийский классификатор видов экономической деятельности (ОКВЭД) в части выделения "похоронных услуг" как самостоятельного вида платных услуг населению в соответствии с Федеральным законом "О погребении и похоронном деле".
Минэкономразвития России, Минфину России при подготовке проекта Федерального закона "О федеральном бюджете на 2005 год" и последующие годы предусматривать выделение отдельной строкой целевого финансирования развития похоронного дела, в том числе на:
- строительство и реконструкцию объектов похоронного назначения, имеющих федеральное и историко-мемориальное значение, в том числе Федерального военного мемориального кладбища;
- строительство сети государственных крематориев;
- формирование и содержание архивного фонда мест захоронений и кремаций;
- обеспечение сохранности, содержание и благоустройство российских (советских) воинских захоронений на территории России и за рубежом.
Минтруду России совместно с Союзом похоронных организаций и крематориев разработать и утвердить:
- перечень профессий и должностей в сфере похоронного дела, с учетом вредных условий труда;
- квалификационные требования к работникам сферы похоронного дела;
- систему нормирования, охраны и оплаты труда работников сферы похоронного дела, учитывая особые условия их работы.
Федеральной архивной службе России разработать порядок формирования и содержания архивного фонда мест захоронений (кремаций) в субъектах Российской Федерации.
Минприроды России совместно с Минздравом России и Союзом похоронных организаций и крематориев разработать экологические требования к объектам похоронного назначения.
Минобразования России совместно с Союзом похоронных организаций и крематориев:
- разработать и утвердить программу профессиональной подготовке кадров в сфере похоронного дела на бюджетной и внебюджетной основе;
- внести в Общероссийский классификатор специальностей по образованию (ОКСО) специальности в сфере похоронного дела.
Госкомстату России совместно с Минэкономразвития России, Госстроем России, Союзом похоронных организаций и крематориев разработать систему регулярного проведения ежегодного мониторинга о составе и деятельности организаций похоронной сферы, в том числе о размерах кладбищ (мощности крематориев), количестве захоронений (кремаций).
Минздраву России разработать и утвердить в установленном порядке:
правила проведения эксгумации (перезахоронения);
- инструкцию о работе с телами умерших (погибших), в том числе в моргах (патологоанатомических отделениях лечебно- профилактических учреждений) и трупохранилищах похоронных служб;
- перечень заболеваний, умершие от которых подлежат обязательной кремации;
- перечень регионов, в которых целесообразно обеспечить кремацию умерших (районы вечной мерзлоты, постоянно подтопляемые территории и т.д.);
- перечень санитарно-гигиенических и экологических требований к предметам и веществам, используемых в похоронном деле в соответствии с пунктом 6 статьи 17 Федерального закона "О погребении и похоронном деле".
Минздраву России совместно с Госстроем России и Союзом похоронных организаций и крематориев:
- внести дополнения в СанПиН 2.1.1279-03 "Гигиенические требования к размещению, устройству и содержанию кладбищ, зданий и сооружений похоронного назначения" с учетом сложившейся в субъектах Российской Федерации практики похоронного обслуживания;
- разработать порядок захоронения на старых (закрытых) кладбищах в целях рационального их использования.
МЧС России совместно с Союзом похоронных организаций и крематориев:
- определить места погребения на случай чрезвычайных ситуаций и техногенных катастроф;
- определить регионы, в которых необходимы крематории для ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций и техногенных катастроф.
Минкультуры России совместно с заинтересованными министерствами и ведомствами разработать рекомендации по организации похорон с учетом историко-культурных традиций, гражданской и религиозной погребальной культуры.
Министерству по делам печати, телерадиовещанию и средств массовых коммуникаций регулярно освещать проблемы развития похоронного дела в Российской Федерации, возрождения культуры погребения.
Органам исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органам местного самоуправления:
- обратить особое внимание на исполнение требований Федерального закона "О погребении и похоронном деле", Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" в части достойного погребения умерших граждан, в том числе на сельских кладбищах;
- определить (создать) орган, осуществляющий организацию похоронного дела как самостоятельного вида деятельности;
- установить порядок и объемы бюджетного финансирования для содержания и благоустройства муниципальных кладбищ, включая воинские захоронения;
- обеспечить регулярную и своевременную компенсацию похоронным службам полной стоимости услуг по погребению, оказанных на безвозмездной основе, не позднее 10 дней с момента погребения;
- разработать и принять необходимые нормативные правовые акты, регламентирующие организацию похоронного дела на региональном и местном уровнях;
- определить профессиональные и этические требования к работникам похоронных служб, непосредственно работающим с населением (агенты похоронной службы, организаторы похорон, смотрители кладбищ и т.д.);
- в 2004 - 2005 годах провести проверку состояния и инвентаризацию всех городских и сельских кладбищ, разработать комплекс мер по их благоустройству с определением источников финансирования;
- установить порядок предоставления социального пособия на погребение на основе справки о производственном захоронении, выдаваемой специализированной службой по вопросам похоронного дела;
- определить порядок взаимодействия специализированных служб по вопросам похоронного дела с кладбищами, лечебно-профилактическими учреждениями и органами ЗАГС, религиозными конфессиями;
- определить перечень конкурсных требований к организациям, выполняющим функции специализированных служб по вопросам похоронного дела;
- в соответствии с Федеральным законом "О техническом регулировании" от 27 декабря 2002 года № 184-ФЗ в целях повышения конкурентоспособности организаций в сфере похоронного дела рассмотреть вопрос о добровольной сертификации услуг по погребению (кремации);
- развивать строительство похоронных домов с предоставлением населению полного комплекса похоронных услуг.
Настоящие рекомендации утверждены на заседании Комитета Государственной Думы по делам ветеранов от 12.11.2003 г. прот. №51/1
Председатель Комитета, Маршал Советского Союза В.Г. Куликов
