В последние десятилетия возникло два основных спорных вопроса, касающихся политики управления кладбищами в Великобритании: консервация кладбищ и соответствие планирования масштабам погребений. В статье рассматривается вопрос предоставления мест для погребения в Лондоне. Также констатируется, что недостаток территорий для погребения, низкий уровень обслуживания и несоответствие цен качеству предоставляемых погребальных услуг объясняется ошибками в стратегическом планировании. Эти ошибки - не признак недостаточного внимания современников к вопросам, касающимся смерти, а, скорее, результат более длительного и глубинного процесса послаблений в сфере похоронного дела, которые были очевидны в течение приблизительно двух столетий. Будущее покажет, изменит ли положение в лучшую сторону недавний парламентский запрос, адресованный погребальной индустрии.
Политика управления кладбищами и крематориями редко анализировалась, по этому вопросу существует мало исследований. В последние десятилетия в тех немногих работах, которые посвящены анализу деятельности кладбищ, было выделено два основных спорных момента. В 70-х и 80-х годах дискуссии по поводу кладбищ сводились к проблемам консервации, так как многие из старых кладбищ перешли из частного владения в ведение общественного сектора. Материальные вопросы, связанные с увеличением затрат и урезанием бюджета местных властей, заставили обратить внимание на историческую ценность кладбищ. Некоторые из исследователей высказывали мнение: очень низкий уровень ухода за кладбищами в 70-е и 80-е годы был показателем того, что в обществе существовало табу на тему смерти, таким образом, все, касающееся мертвых, должно было быть предано забвению. С другой стороны, за викторианской эпохой, когда разбивались изысканно ухоженные кладбища, некоторые авторы признают более естественный подход.
Взгляд на этот вопрос с исторической точки зрения с учетом развития реформы похоронного дела выявляет новое видение проблемы. В 1990-х обратили внимание на то, что в деле управления кладбищенским хозяйством существуют ошибки в стратегическом планировании, которые корнями уходят в 1850-е годы. Лондонский консультационный комитет по планированию опубликовал в 1997 году первый отчет на основе полного анализа потенциальных мест для захоронения в столице за предыдущие 25 лет. Согласно отчету, количество мест для захоронения в столице Великобритании резко сокращается: существующие кладбища почти заполнены, а планирование по открытию новых территорий для погребения почти не проводилось. Ключом к объяснению причины того, почему столица Великобритании столкнулась с трудностями в похоронном деле, являются особые условия предоставления мест для погребения. Дело в том, что, в отличие от многих других стран Европы, где периодическое повторное использование уже занятых мест на кладбище было официально разрешено еще с начала XIX века, в Великобритании с 1850-го года считалось противозаконным тревожить человеческие останки без специального разрешения, выданного соответствующей государственной структурой - Министерством внутренних дел. В настоящее время Министерство внутренних дел не выдает разрешения в случае, если цель вскрытия могилы - повторное захоронение. В результате таких законодательных мер кладбища превратились в невоспроизводящийся ресурс: использование отведенной земли ограничено, в то время, как потребность в местах для захоронения остается актуальной всегда.
Тот факт, что этот и другие вопросы, связанные с предоставлением похоронных услуг, оставались неразрешенными около двух столетий, свидетельствует о давних ошибках в управлении кладбищами и крематориями в Великобритании. Наряду с недостаточным вниманием к проблемам сокращения расходов на уход за кладбищами в условиях растущих цен на сохранение их исторической ценности мало значения придавалось и вопросу выделения в Лондоне необходимых территорий для погребения. В немногих отчетах, посвященных этому вопросу, подчеркивалась необходимость создания единой структуры, которая бы занималась планированием кремации и захоронений в столице, но перейти от слов к делу так и не удалось. Статья выделяет целый ряд причин ошибок в управлении кладбищенским хозяйством и ссылается на следующие факторы: специфика плана реформ; сложность существующей административной системы; конституционно закрепленное предпочтение в пользу местных властей контролировать предоставление похоронных услуг и, вместе с тем, недостаток централизованного управления; элементарная неспособность соответствующих структур к активным действиям. Обзор основан большей частью на материале, собранном в докторской диссертации, посвященной анализу эффективности работы лондонских чиновников похоронного дела, которая была написана доктором Ином Хуссейном.
КРЕМАЦИЯ И ЗАХОРОНЕНИЕ В ВЕЛИКОБРИТАНИИ И В ЛОНДОНЕ
Наиболее существенная черта в управлении кладбищами и крематориями в Великобритании - отсутствие централизованного управления предоставлением услуг по захоронению и кремации. В этом отношении сегодняшняя ситуация в Великобритании сходна с положением в США в девятнадцатом веке, в период развития услуг, когда различные церкви, муниципальные власти, частные агентства и, в некоторых случаях, более крупные государственные учреждения играли определенную роль, но ни одна из перечисленных организаций не была ответственна за разработку новых территорий для захоронений. В Великобритании эта работа проводилась Англиканской Церковью до 1850-х. Вопросы предоставления земель под кладбища решались приходами. До конца XIX века приход считался единицей местной власти в Англии и Уэльсе. Все расходы, связанные с содержанием кладбищ, покрывались за счет доходов церкви, то есть пожертвований, которые все прихожане должны были делать в свой приход. К середине XIX века рост городского населения значительно превысил возможности приходов в обеспечении мест для захоронения. Тогда появились частные похоронные агентства, которые взялись за решение этого вопроса. После эпидемии холеры в конце 1840-х был принят закон, согласно которому местным советам, агентствам по улучшению сервиса и специально созданным комиссиям по захоронению было разрешено привлекать средства от пожертвований на финансирование отведения земель под захоронения. Этот закон положил начало развитию ряда услуг, которые были более или менее упорядочены Законом о местных властях в 1972 году. Этот закон был направлен на устранение неразберихи, царившей в сфере предоставления территорий под кладбища, и вновь утвердил власти округов, приходов и лондонских районов в качестве официальных представителей похоронного дела. Согласно статье 214 Закона о местных властях, официальные представители похоронного дела имеют право на выделение земель под кладбища и уход за ними как на своей территории, так и за ее пределами. Однако передача функций представителя похоронного дела окружным советам не обязывала выполнять эту роль: закон носил исключительно рекомендательный характер. Сложности в предоставлении земель остаются по сей день. Частные похоронные агентства сохранили твердые позиции в сфере утилизации тел благодаря активному вовлечению частных фирм в открытие крематориев и управление ими в основном в последние двадцать лет. За церковными приходскими советами, городскими и окружными советами сохранилось право предоставления территорий для погребения. Cуществуют примеры взаимодействия различных сторон, в частности, окружные советы могут обеспечивать уход за кладбищами по поручению городских советов, но подобного рода практика встречается нечасто.
В Великобритании ежегодно погребается 600000 умерших. Потребовалось немало времени, чтобы популярность кремации набрала обороты в течение XX века. С начала 1960-х удельный вес кремации возрос, сегодня более 70% всех усопших кремируются. В Великобритании 243 крематория, это намного больше, чем в любой стране Европы. В Германии, занимающей второе место по числу крематориев, их всего 114. Несмотря на высокий удельный вес кремации, перед страной стоит проблема ежегодного поиска новых земель для захоронения оставшихся 180000 умерших, не подвергшихся кремации. В настоящее время неизвестно точное количество кладбищ, церковных погостов и территорий для захоронения в Великобритании, в основном, из-за отсутствия централизованного архива. По средним оценкам, существует около 10 тысяч кладбищ, общая площадь земель для захоронения составляет около 18600 га. В отличие от крематориев, инвестиции в новые кладбища, как правило, ограничены: согласно данным по состоянию на период после 1979 года, прирост фонда земель для захоронения за счет новых кладбищ составил всего 6%. В основном используются территории, выделенные под кладбища в период с 1851 по 1914 годы, когда были основаны более половины всех кладбищ. Данные выборочной проверки 1698 кладбищ по всей стране показали, что 75% из них не испытывают недостатка в земле и предоставляют ежегодно 20 и более мест для погребения; 50% от оставшегося числа имеют ограниченные возможности, а остальные больше не используются для новых захоронений.
Обширные данные по кладбищам и крематориям в Лондоне стали доступными благодаря отчету Лондонского консультационного комитета по планированию. Документ во многом отражает положение по всей стране, хотя некоторые проблемы встают более остро. В Лондоне ежегодно умирает 65 тысяч человек. С 1970-х удельный вес кремации в столице был немного ниже, чем в целом по стране. Нагрузка на тогдашние 25 городских крематориев составляла 47500 умерших. Согласно отчету комитета по планированию, ежегодно изыскивалось место для погребения 18500 усопших, то есть каждые десять лет необходимо было выделять по 49 га земли под кладбища. Несмотря на необходимость осваивать новые территории, открытие новых кладбищ значительно замедлилось. Старые кладбища в Лондоне справлялись с нагрузкой. Более 90% из них были основаны до 1939 года. В отличие от состояния кладбищ в целом по стране, в Лондоне только 46% кладбищ работали с полной загрузкой, а четверть имели ограничения по территории. Немногим более 20% были не в состоянии принимать усопших к захоронению.
Таким образом, Великобритания в плане управления кладбищами и крематориями характеризуется следующими чертами: объекты похоронного дела принадлежат частным агентствам и муниципальным властям, работающим на уровне приходов, городов и районов; несмотря на популярность кремации, спрос на земельные участки для погребения не понизился. По-прежнему основными территориями для погребения остаются кладбища, основанные в девятнадцатом и начале двадцатого века.
ОШИБКИ В ПЛАНИРОВАНИИ
Ниже приведены факты о том, как ведется управление крематориями и кладбищами в Великобритании и, в частности, в Лондоне, которые свидетельствуют о неспособности системы отвечать потребностям общества. Мы детально рассмотрим эти факты. Особое внимание уделено проблемам, требующим решения: недостаток существующих территорий для захоронения; неравномерное распределение предоставления услуг; несоответствие цен предоставляемым услугам.
Система погребения в Великобритании отлична от соответствующих норм в европейских странах, так как государство гарантирует неприкосновенность захороненных. Исключение могут составлять лишь особые случаи, когда орган власти выдает специальное разрешение на право тревожить захороненные останки. Во многих европейских странах практикуется система ограниченного срока неприкосновенности останков, который равен времени минерализации тела. Иногда останки переносятся в общие склепы или в семейные могилы. Хотя кладбища в Великобритании обычно выдают разрешения на захоронение сроком от 25 до 100 лет, маловероятно, что по истечении установленного периода могила будет использоваться для другого захоронения. В Лондоне существует особое постановление, согласно которому его жителям разрешается использовать для захоронения могилы, на которые истекло выданное разрешение на погребение, но осуществить погребение можно только при условии, что предыдущее захоронение не будет потревожено. Например, возможно использовать место в могиле, в которой предыдущее погребение осуществлено на достаточной глубине, чтобы новое захоронение не потревожило останки предыдущего усопшего, и, опять-таки, это можно сделать лишь по истечении срока разрешения, выданного на предыдущее погребение. Эти ограничительные меры были введены в 1850-х годах, дабы прервать скандальную практику повторного использования могил на прицерковных кладбищах и маленьких частных кладбищах, где были зафиксированы случаи второго захоронения по истечении нескольких месяцев после первого погребения. Развернувшаяся кампания по защите прав усопших на покой обсуждалась в прессе одним из ее активистов Джорджем Альфредом Уокером и экспертом по общественному здоровью Эдвином Чадвиком. Это создало в обществе настрой на жесткую реформу системы, приведшую к принятию крайних мер. Так захоронение «на вечность» стало культурной нормой в Британии.
Исследование столичных кладбищ, проведенное Лондонским консультационным комитетом по планированию, стало ответным шагом на заявления управляющих кладбищами о том, что вскоре кладбища не смогут обеспечить предоставление земли для захоронений. Целью исследования стала оценка масштабов проблемы. Было установлено, что в четырнадцати округах столицы, на территории которых расположены шесть самых густонаселенных районов, кладбищенское хозяйство через шесть лет не сможет удовлетворять потребностям в землях для захоронения. Благополучнее всего обстоят дела в районе Вандсворс, но и там ресурс будет исчерпан через 17 лет. В девятнадцати пригородах Лондона оставшееся время службы кладбищ составляет в среднем 48 лет, но эта цифра лишь результат математических манипуляций. На деле в десяти из девятнадцати округов оставшееся время службы кладбищ - менее 20 лет, а в еще трех общий запас по времени превысил 500 лет, так что среднее арифметическое - показатель ненадежный. На основании собранных данных было сделано заключение, что использование кладбищенских земель в пригородах Лондона на какое-то время приостановит острую нехватку в территориях для погребения, которую испытывает столица.
Основание новых кладбищ в самом Лондоне попросту невозможно, так как цены на землю в городе, особенно в центральной его части, не по карману жителям. После 1945 года в столице было открыто 11 новых кладбищ, только 4 из них заложены после 1960-х. Вопросы, связанные с недостатком территории, обычно решались некоторыми представителями власти и частными владельцами по схеме «плечом к плечу». Например, на некоторых кладбищах, где позволяли условия, предпринимались попытки увеличить площадь захоронений, используя места между могилами или по обочинам дорожек и улиц. Под погребения привлекались земли из-под кладбищенских построек (теплиц, подсобных помещений), и иногда создавались дополнительные места для захоронения путем досыпания земли на существующие могилы.
Вторая ошибка в планировании кладбищенского хозяйства в Лондоне заключается в явно неравномерном распределении предоставления услуг по городу. Этому существует два основных объяснения. Во-первых, хотя по закону местные власти и имеют право предоставлять место под захоронения, от них не требуется заниматься этим вопросом. Именно поэтому один из округов Лондона - Тауэр Хэмлитс - не имеет своих кладбищ, так что жители этой части города вынуждены обращаться за предоставлением погребальных услуг в другие округа. Во-вторых, властям по закону разрешается предоставлять места под захоронение, которые расположены за пределами границ их округов. Так, из-за нехватки земли в центре города, треть лондонских округов имеет свои кладбища на территории других частей столицы. Например, на территории лондонского округа Барнит расположены два кладбища округа Вестминстер, одно - округа Кэмден и одно - округа Айлингтон. Кладбище для жителей округа Лэмбит было основано в 1854 году в округе Вандсворс, а новое кладбище для населения Вандсворс разбили в округе Мертон в 1891. В итоге, 28% лондонских муниципальных кладбищ расположены за пределами обслуживаемых территорий. Таким образом, многие лондонцы вынуждены преодолевать огромные расстояния до кладбищ своего округа, в то время как неподалеку от домов других находятся обширные кладбищенские зоны.
Третий, взаимосвязанный с предыдущими, проблематичный аспект похоронных услуг в Лондоне - разница в цене на захоронение из-за удаленности кладбищ. Исторически сложилось, что погребение усопшего за географическими пределами округа стоит вдвое, а то и втрое дороже, чем «для местных». Это различие объясняется тем, жители конкретного округа в течение жизни платили налоги, чем поддерживали кладбищенское хозяйство на своей территории. Хаотичная система распределения кладбищ по городу привела к тому, что иногда территориально ближайшее кладбище не обязательно принадлежит властям данного округа, и тогда к конкретному жителю этого округа не может быть применена цена «для местных». Например, в округе Барнет на кладбище «Хендон» цена захоронения взрослого в отдельной могиле с учетом платы за погребение и возведение памятника составляет 1475 фунтов, если усопший жил на территории округа. А кладбище «Айлингтон», принадлежащее округу Айлингтон, но расположенное на территории округа Барнет, за те же услуги возьмет с жителя Айлингтона 1035 фунтов, для жителя же Барнет погребение на этом кладбище обойдется вдвое, если не втрое дороже. Похороны на кладбище «Кэмдэн», которое расположено неподалеку от «Айлингтон», стоят 920 фунтов для жителей округа Кэмдэн, но для жителей Барнет похороны здесь все равно обойдутся дорого. Аналогичным образом в Ричмонд-арон-Тэмз плата за погребение взрослого на кладбище «Ричмонд» и других кладбищах в ведении властей этого округа составит 1200 фунтов, а на кладбище «Мортлейк», также расположенном в округе Ричмонд, но принадлежащем округу Хэммерсмит энд Фулхем, похороны стоят 678 фунтов для выходцев из Хэммерсмит. Очевидно, важным фактором удобного размещения кладбищ является их расположение в тех районах, для жителей которых они предназначены.
В 1996 году Национальный похоронный колледж опубликовал Хартию Усопших. В этом документе перечислены похоронные права граждан. Одно из из них - «…право на могилу или последнее пристанище для праха недалеко от места жительства». Желательность такого права прозвучала в рекомендациях комитета по окружающей среде, транспорту и внутренним делам в 2001 году: «следует гарантировать гражданам предоставление мест для погребения в местах их проживания».
ПОПЫТКИ ПЛАНИРОВАНИЯ
Выводы из отчета комитета по планированию - не новость для общественности. Замечания о том, что система погребения в Лондоне управляется неэффективно и требует пересмотра, высказывались и раньше. Еще в 1843 году Эдвин Чедвик основательно проанализировал похоронное дело в Лондоне. Основной задачей он видел контроль цен на погребение, так как одной из характерных черт викторианской эпохи стало введение пышных траурных обрядов, что взвинтило цены. Кроме того, Чедвик обратил внимание на необходимость изменений в уходе за внутригородскими кладбищами, так как часто именно они становились причиной эпидемий. Реформатор предлагал следующую систему управления похоронным хозяйством: единая система контролируется государством и управляется правительственной комиссией в составе пяти человек, назначенных министром внутренних дел Великобритании. Подразумевалось, что кладбища перейдут в собственность государства и будут управляться централизованно. Была запущена система по выкупу кладбищ, заложенных в столице в 1830-е годы, из совместного владения. В итоге Чедвик стремился к воплощению системы, заимствованной им во Франции, где муниципалитеты полностью отвечали за похоронное дело, устанавливали цены на услуги и подписывали контракты с частными похоронными бюро, разрешая им оказывать определенный набор услуг. Господствующие в обществе того времени настроения в пользу децентрализации и невмешательства государства в частную жизнь нарушили план Чедвика. Необходимость принятия мер с учетом предложений Чедвика была вызвана эпидемией холеры в конце 1840-х, но как только опасность миновала, принятые законодательные акты были аннулированы. Так централизованный план действий был заменен попустительской системой, в рамках которой местные власти сами создавали комитеты, вносившие предложения об изменениях в похоронном деле.
Несмотря на критику существующей системы захоронения, которая набирала силу в связи с развитием популярности кремации во второй половине девятнадцатого века, еще около столетия не придавалось значения необходимости целенаправленных реформ в этой сфере. В 1938 году член парламента сэр Арнольд Уилсон и мистер Леви составили подробный отчет о реформе похоронного дела и расценок на захоронение. Они обращали внимание правительства на необходимость полного контроля ситуации в целом и следующих моментов в частности: поправки в законодательстве о кремации и захоронении; владение и управление кладбищами и расценками на погребение; создание комиссий по погребению и регулированию похоронного дела. Как и в отчетах Чедвика, главной задачей виделась необходимость контролировать цены на погребение, так как неравноправие граждан в этом вопросе было налицо. В частности, разница в ценах для жителей какого-либо округа и жителей других округов. Например, для выходца из графства Саррей место на кладбище стоило 2 фунта, а для похорон на этом кладбище жителя из другого округа - 50 фунтов. И вновь внимание властей было обращено на заимствование европейской системы контроля похоронного дела. Некоторые меры по централизации контроля за погребением и кремацией виделись неотложными. Следовало законодательно основать должность уполномоченного по похоронному делу, а на уровне администрации каждого графства предлагалось создать комитеты по захоронению. Этим комитетам было бы легче справиться с поиском земель для новых кладбищ, решением вопросов о строительстве более крупных крематориев и принимать более четкие решения о перспективах развития услуг в сфере похоронного дела. В частности, контроль за лондонскими кладбищами переходил от советов округов под юрисдикцию Совета лондонского графства.
Факт, что ни одно из предложений Уилсона и Леви не было претворено в жизнь (что само по себе является интересной темой для исследования), стал очевидным, когда через некоторое время после представления ими отчета вновь раздались призывы к реформе. На этот раз с инициативой выступили сами представители похоронной индустрии. В 1944 году Институт по управлению похоронным делом и кремацией выпустил меморандум с рекомендацией расследовать, как осуществляется менеджмент кладбищ. В частности, в меморандуме были особо подчеркнуты различия в плате за услуги, установленные местными властями. Необходимой виделась стандартизация оплаты. Также особое внимание в меморандуме обращалось на необходимость реорганизации услуг и создания большего количества совместных советов, которые будут более эффективными. Вторя отчету Уилсона и Леви, Институт призывал к стратегическому участию государства в управлении похоронной индустрией путем создания должности уполномоченного по похоронному делу. Как было обозначено в отчете, похоронные услуги должны войти в перечень «обязательных функций» местных властей и стать частью их обязанностей в сфере здравоохранения и социального благополучия. Предложения по организации более доступных услуг и развитию этого сектора в рамках cхемы «от рождения до смерти» были созвучны и настроениям того нелегкого военного времени, и планам правительства по строительству социально благополучного государства. Возможно, весь пыл реформаторской деятельности ушел на строительство крематориев, которые стали заметной частью послевоенного кладбищенского ландшафта. Так или иначе, остается только гадать, почему столь явно насущные требования реформ провалились в столь подходящий момент для создания централизованного решения местных проблем. Достоверно одно - подобного случая для радикального пересмотра системы оказания услуг в похоронном деле больше не представлялось.
Британское правительство планирует провести массовую эксгумацию трупов. Человеческие останки, возможно, выкопают и перезахоронят на большей глубине, чтобы освободить место на переполненных кладбищах, сообщает газета «Independent». Идея «двухэтажных» могил для захоронения новых гробов поверх ранее погребенных останков была предложена Министерством внутренних дел как один из путей решения нехватки территорий для захоронения. Каждый год нагрузка на старые викторианские кладбища возрастает. Некоторые лондонские кладбища были вынуждены закрыть, многие муниципальные кладбища почти заполнены. Правительство признало, что, если не принять срочные меры, страна скоро столкнется с серьезными проблемами с захоронением умерших. Распространив консультативный документ о практике захоронения, заместитель министра внутренних дел Пол Гоггинз выразил убеждение, что любые меры, направленные на повторное использование могил, скорее всего вызовут отрицательную реакцию в обществе.
Останки предлагается эксгумировать, помещать в небольшие контейнеры и хоронить на глубине до трех метров. Разрешение на эксгумацию необходимо получить у родственников покойного, если их можно разыскать. Скорее всего, эксгумировать будут останки, захороненные не менее 100 лет назад. Новые имена планируется высекать на имеющихся могильных камнях или на мемориальных досках, дополнительно установленных на старинных памятниках. Начало подобной практике положено на кладбище лондонского Сити, где определено 188 могил, которым более 75 лет. На них размещены черно-желтые объявления, гласящие: «Внимание. Этот мемориал намечен для повторного использования». Посетители этого 150-летнего кладбища испытывали сложные чувства при мысли о повторном использовании могил. 36-летняя Клер Стиклэнд, у которой здесь похоронены сестра и бабушка, считает: «Я думаю, это имеет смысл. В том, что предлагается, есть логика. Посмотрите вокруг и вы увидите, места просто не хватает. Но в то же время, что-то в этой идее смущает».
По словам правительства, повторное использование могил ослабит кризис и позволит хоронить больше людей недалеко от мест, где они жили. Это также даст дополнительные доходы кладбищам, которые испытывают острую нехватку средств.
Среди других вариантов рассматриваются перезахоронение останков в едином мемориальном склепе или кремация. Хотя во многих странах повторное использование могил стало обычной практикой, правительству придется изменить законодательство, чтобы разрешить подобную практику в Британии, особенно в отношении старых участков, приобретенных в собственность навечно. Многие кладбища в Великобритании появились в викторианскую эпоху, когда большие и малые города быстро росли благодаря промышленной революции. Законы, регулирующие деятельность кладбищ и церковных погостов, восходят к тому времени. Правительство характеризует их как несообразные времени, неэффективные.
В Великобритании действует около 10 тысяч кладбищ, большинство из них принадлежит местным советам. Многие кладбища были построены еще в XIX веке, их средняя площадь 10 акров. Ежегодно Министерство внутренних дел выдает разрешение на 900 эксгумаций по просьбе родственников и около 40 лицензий на перенос могил, мешающих осуществлению строительных проектов.
По информации газеты «Independent», Лондон
ПРИЧИНЫ ОШИБОК
Существует несколько объяснений неспособности выработать эффективную схему для решения проблем, связанных с похоронным делом в Лондоне. Во-первых, предложения о реформах, выдвинутые Чедвиком, а затем Уилсоном и Леви, носили очень широкий характер, так как подразумевали муниципальный контроль всей похоронной индустрии. И Чедвик, и Уилсон с Леви считали своей первоочередной задачей в деле реформирования системы снижение цен на ритуальные услуги, так как высокие цены тяжким бременем ложились прежде всего на бедные слои населения. Организованный контроль и управление похоронной индустрией привели бы к сдерживанию цен и в какой-то мере способствовали бы рационализации расходов на погребение, которые частенько завышались владельцами похоронных бюро. Естественно, викторианское правительство середины 1850-х годов, декларировавшее невмешательство государства в частную жизнь, не хотело идти на столь крайние меры и подписываться под установлением фиксированных цен на похоронные услуги. Во время парламентских дебатов на эту тему в Палате Общин сторонники идеи невмешательства заявили: «…говорят, что некоторые предприниматели назначают грабительские цены. Даже если это и так, это не повод для установления государственного контроля над всей похоронной индустрией… так мы дойдем до того, что начнем устанавливать цены на одежду и продукты питания.»
Предложение создать единый государственный департамент для контроля за всеми видами ритуальных услуг было мерой слишком радикальной в викторианскую эпоху. В итоге, весь пакет реформ был отложен в долгий ящик. Неизвестно, как отреагировали в свое время правительства на отчет Уилсона и Леви и на меморандум Института управления похоронным делом. Возможно, введение пособий (единовременные выплаты на покрытие расходов, связанных с погребением одного из членов семьи в рамках программы по созданию социально благополучного государства) отвлекло внимание законодателей от сути проблемы, сведя ее к решению денежных вопросов, в то время, как решать нужно было прежде всего вопросы управления кладбищами. Считалось, что с введением пособий все спорные моменты разрешились сами собой.
Второй фактор, который, возможно, имел значительное негативное влияние на способность разработать подходящие реформаторские шаги - в высшей степи сложная структура местных органов управления в Лондоне. В начале ХХ века в столице существовало два уровня местной власти: высшая власть в лице представителей Совета графства Лондон, 28 округов лондонской метрополии и власти лондонского Сити (деловая часть города). Управление кладбищами и крематориями осуществлялось посредством совместных комиссий, комитетов по захоронению, окружных властей, корпорации Лондона и частных компаний. Несмотря на попытку упростить эту систему в 1972 году, в отчетах комитета по планированию за 1997 год фигурируют 46 различных агентств (среди которых государственные службы, религиозные объединения (римско-католические и иудейские) и частные компании), контролирующих кладбища. К этой цифре надо еще прибавить советы англиканских приходов, которые по сей день имеют свои церковные кладбища и незначительное число более мелких незарегистрированных территорий для погребения. В XIX веке упорядочить столь пеструю картину пытались путем приобретения кладбищенских территорий в государственное владение. Чедвик инициировал покупку частных кладбищ государством, и начал он с приобретения кладбища «Бромптон» у компании «Кладбища Западного Лондона и Вестминстера». Тем не менее, вскоре казначейство дало понять, что затратность данного предприятия не под силу государству, так что кладбище «Бромптон» - первое и последнее кладбище, купленное правительством в рамках программы национализации.
Третьей ошибкой в проведении реформ было то, что наряду с дискуссиями о необходимости государственного контроля за управлением кладбищами приоритет за мониторингом оказания ритуальных услуг оставался за местными властями, таким образом, вековая традиция приходского владения кладбищами находила свое продолжение. Существование этого парадокса неудивительно, если принять во внимание господствующие в обществе середины девятнадцатого века настроения в пользу невмешательства государства в частную жизнь. Тем не менее, эти дебаты возникали и после 1945 года. Например, хотя лейбористское (социалистическое) правительство ратовало за централизацию в управлении целым рядом услуг (коммунальные, социальные), контроль за предоставлением ритуальных услуг оставался за местными органами власти. Королевская комиссия по оценке местных властей в Англии (1966-69), возглавляемая лордом Рэдклиф-Мод, постановила, что, хотя и существуют некоторые преимущества в управлении кладбищами на уровне правительства, предпочтительнее оставить эти полномочия местным властям, тем более что они справляются со своими обязанностями. Лондонские окружные власти, наделенные такими полномочиями, принимали местнические решения, не думая о стратегическом управлении, за что часто подвергались критике за бездействие в середине двадцатого века. Возможно, самым «прогрессивным» направлением их деятельности стало основание еще большего количества совместных советов и комитетов по захоронению и кремации: в период с 1954 по 1958 годы было создано четыре комитета.
Четвертым фактором, объясняющим недостаток стратегического подхода в управлении лондонскими кладбищами, можно назвать специфику этого рода услуг. Хотя правительство считало, что предоставление земель для погребения - дело местных властей, последние, в свою очередь, недооценивали важность этого аспекта своей деятельности. В некоторой степени подобное отношение было вызвано особенностями работы управляющего кладбищами. В 1961 году президент Института управления похоронным делом Бёрт дал неодно-значную оценку растущей поддержке в пользу более интегрированного подхода к предоставлению услуг местными властями: «Управление кладбищами и крематориями - специфическая функция. Эта функция слишком особенная, чтобы быть просто поглощенной рутиной других обязанностей местных властей. Поэтому я бы попросил их сохранить независимость отделов по управлению кладбищами и крематориями».
Но сохранение независимости лишь приведет к недооценке значимости и потере четкого видения специфики услуг. Предоставление похоронных услуг должно быть тесно связано с основными функциями местных властей, но вот как осуществить эту интеграцию - проблема еще не решенная. По этому поводу можно сделать два замечания. Во-первых, радикальные изменения в управлении кладбищами, вызванные консервативным правительством Тэтчер в 1980-х (было предложено введение обязательных тендеров), оказались неправильно понятыми. Их политика привела к тому, что многие кладбищенские хозяйства стали ближе к централизованному потоку предоставления услуг. Дело в том, что соревновательные тендеры побудили местные власти включать контракты на обслуживание кладбищенских территорий в контракты на обслуживание парковых зон, а парки централизованно управлялись чиновником, у которого не было никакого опыта в администрировании кладбищ. Во-вторых, единственно важным взаимодействием на стратегическом уровне видится взаимодействие между администрацией кладбищ и крематориев и департаментами по планированию. Согласно отчетам этих департаментов, лишь четыре из тридцати трех лондонских округов упомянули о предоставлении земель под захоронение в своих планах развития унитарного хозяйства. Видимо, живые, делая планы на будущее, не так часто задумываются о том, что мертвым тоже нужно пристанище, хоть и последнее. Очевидно, в лондонских округах совершенно отсутствует взаимодействие между департаментами, отвечающими за планирование, и департаментами по погребению.
НОВЫЕ РЕФОРМАТОРСКИЕ ПЛАНЫ
В 1970-е и 1980-е годы плохой уход за кладбищами был простителен в силу существовавшего в те времена в обществе табу на темы, связанные со смертью. Перенося эту ситуацию в более широкий исторический контекст, мы понимаем, что картину управления кладбищенским хозяйством можно нарисовать такими словами, как нерешительность, потерянные возможности и неуверенность. Отказ государства взять на себя ответственность в решении многих сложных вопросов привел к тому, что и власти на местах не уделяли им должного внимания. Из-за отсутствия какой-либо централизации в сфере похоронного дела значимость ритуальных услуг оказалась недооцененной. Попытки финансовой и управленческой реструктуризации этой индустрии были непоследовательны и преходящи.
В 2000 году комитет палаты представителей по окружающей среде, транспорту и округам сделал полный обзор администрирования кладбищ и крематориев. Этот обзор был инициирован рядом исследований других открытых городских территорий, таких как парки. Данные по управлению кладбищами, собранные в отчете, дают полную картину всех стратегических ошибок в существующей системе. На основе материала этого обзора в марте 2001 года был представлен доклад, в котором комитет сделал более 40 заключений и рекомендаций об исторической ценности кладбищ, их значимости в облике современных городов, состоянии кладбищ, недостатке места для погребения, обучении персонала, сохранности кладбищенских памятников и повторном использовании могил. Комитет отметил необходимость более планомерного подхода к похоронному делу как на правительственном, так и на местном уровнях, дабы удостовериться, что основные стандарты по оказанию ритуальных услуг соблюдены. В целом же по широкому спектру вопросов, связанных с управлением кладбищ, отчет комитета вторит исследованиям, проведенным и Чедвиком, и Уилсоном, и Леви. Время покажет, будет ли реакция правительства на реформаторские рекомендации комитета продуктивной.
Ин ХУССЕЙН, директор городского кладбища Лондона, доктор наук
#GALLERY#
