Уважаемые дамы и господа, благодарю вас за предоставленную мне возможность высказать свою точку зрения по вопросу, который, по моему мнению, стал важной темой для обсуждения во многих странах.
Тема моего доклада: «Управление кладбищами. Кто должен осуществлять управление кладбищами: церковь, муниципальные организации или частные фирмы?» Сегодня, когда муниципалитеты повсеместно сталкиваются с проблемами увеличения бюджета, необходимого для финансирования их деятельности, когда частный сектор делает упор на оптимизацию прибыли, оттесняя менее эффективные субъекты рынка в неблагоприятные сферы деятельности, и конкуренты появляются везде, где это возможно, данная тема стала очень важной для всех организаций и лиц, отвечающих за управление кладбищами. Я бы хотел уделить внимание возможности передачи функций управления кладбищами в руки частных компаний на примере законодательства Германии и Австрии.
1. УПРАВЛЕНИЕ ПРИВАТИЗИРОВАННЫМИ КЛАДБИЩАМИ
1.1 Проблема при близком рассмотрении
В свете общего кризиса финансирования муниципалитетов и в целях реакции на давление со стороны частного сектора экономики, который усиленно внедряется в отрасль муниципальных услуг, приоритетным направлением в политической концепции многих городских администраций становится приватизация основных муниципальных услуг.
В последнее время в связи с экономическим ростом и политическими обязательствами повышения выплат по социальному обеспечению, услуги, которые предоставляются муниципальными структурами, стали соответствовать самым высоким стандартам качества и, соответственно, требовать больших финансовых вложений. Фактически, на сегодняшнем уровне, они уже не могут быть финансированы. Политические лидеры ищут различные способы избежать проблем, которые неизбежно возникнут, если их обещания не будут выполнены. В этом случае меры по выделению компаний и приватизации представляют собой отличное решение.
1.2 Определение
В сфере нашей основной деятельности, то есть управлении кладбищами, нельзя проводить приватизацию до принятия соответствующих законодательных актов. Деятельность сектора похоронных услуг регулируется законодательством
субъектов федерации, поэтому в законодательную базу необходимо внести изменения, разрешающие передачу функций общественного сектора в руки частных компаний.
1.3 Структура
До того, как мы перейдем к обсуждению приватизационных схем похоронных услуг, нам необходимо определить возможные формы приватизации.
2. ВОЗМОЖНЫЕ ФОРМЫ ПРИВАТИЗАЦИИ
В целом можно выделить различные формы передачи государственной собственности в частные руки, то есть приватизации.
Есть два основных типа приватизации (формальная и материальная):
- Формальная (официальная, номинальная) приватизация, когда государство через компании, созданные в организационно-правовой форме акционерных обществ, обществ с ограниченной ответственностью, ассоциаций, осуществляет предоставление услуг и контроль деятельности;
- Материальная приватизация;
- Материально-функциональная приватизация, где функции оказания услуг и ответственность за ведение бизнеса переходят к частным структурам. Это означает, что государ-ственный сектор экономики полностью освобождается от такого вида услуг, они передаются частным компаниям и регулируются рынком;
- Материально-организационная приватизация, где функции оказания услуг переходят к частным структурам, а ответ-ственность за ведение бизнеса в этой сфере остается за государственными организациями.
В этой категории можно выделить две системы:
- Система подчинения, где права на контроль, от-ветственность и потенциальные обязательства, возникающие при предоставлении - Система лицензирования, где нет условного обяза-тельства, так как расценки на услуги рассчитываются в соответствии с рыночными условиями.
3. ЯВЛЯЕТСЯ ЛИ ПРИВАТИЗАЦИЯ ПОХОРОННОЙ ИНДУСТРИИ ЗАКОННОЙ?
Не существует базового юридического определения экономической деятельности, следовательно, на вопрос, приемлема ли приватизация, нет ответа. Базовые положения законода-тельства, принцип господства права, принцип государства всеобщего благосостояния, основополагающие права личности, такие как человеческое достоинство, не устанавливают ограничений на ведение свободной экономической деятельности в соответствии с законом и административными актами.
3.1 Принцип господства права
3.1.1 Содержание
Принцип господства права, который заложен в Конституции, подразумевает разделение власти и предусматривает ответственность исполнительной и законодательной власти перед законом.
3.1.2 Принцип господства права и приватизация
Для того чтобы ответить на вопрос, соответствует ли приватизация муниципальных услуг принципу господства права, необходимо для начала рассмотреть положение о правомерности.
Положение о правомерности налагает обязанность на органы государственной власти действовать в рамках закона и не допускать незаконных действий. Любое нарушение прав личности должно преследоваться по закону. Таким образом, приватизация, то есть вмешательство государства в права граждан, должна быть юридически санкционирована. В соответ-ствии с принципом господства права вмешательство верховной власти должно быть беспристрастным и не совершаться в чьих-либо интересах. Таким образом, функциональная приватизация в данном случае неприемлема, потому как при этой форме приватизации у государственных органов не остается никаких обязанностей по контролю соблюдения законности при осуществлении деятельности частными компаниями. При формальной приватизации государственные органы продолжают нести ответственность за предоставление услуг, принцип господства права соблюдается, и оказание услуг, даже в случае приватизации, имеет своей целью выполнение
обязанностей госу-дарственного сектора экономики.
В случае материально-организацион-ного вида приватизации частная компания предоставляет услуги, являющиеся дополнительным источником дохода для государства, и осуществляет деятельность, подконтрольную государ-ственным структурам. В этом случае принцип го-сподства права также соблюдается.
Таким образом, с точки зрения применения принципа господства права, только функциональная приватизация неприемлема, остальные формы допустимы, но ограничения, которые накладывает данный принцип, могут служить препятствием для их осуществления.
Приватизация деятельности по управлению кладбищами признается допустимой, если общие рамки контрактных обязательств обеспечивают соблюдение принципа господства закона, а именно: непредвзятое и неукоснительное соблюдение законов, правомочное выполнение задач по существу, соблюдение положений законодательства о защите прав потребителя.
Несомненно, какой-то риск существует, но он компенсируется экономической выгодой от деятельности.
Все эти предварительные условия необходимо будет подробно разъяснить и дать им правильное юридическое толкование при подготовке к проведению приватизации.
3.2 Принцип «государства всеобщего благосостояния
3.2.1 Содержание
Принцип «государства всеобщего благосостояния» заключается в определении правил управления общественным порядком. Через законодательную систему планирования с использованием предупреждающих мер и услуг социального обеспечения государственные органы обязаны и уполномочены создавать базис государства всеобщего благосостояния.
3.2.2 Принцип «государства всеобщего благосостояния» и приватизация
В этом разделе мы часто получаем описание определения, то есть ответ на вопрос, ЧТО является целью, а не ответ на вопрос КАК - то есть определение способов и средств достижения этой цели.
Тем не менее, обязанность государства по обеспечению просто социального порядка не обязательно предполагает, что государство само по себе обязано предоставлять услуги такого рода. Приватизация не должна противоречить «основной обязанности государства всеобщего благосостояния - обеспечить минимальный уровень жизни и материального благосостояния», что включает в себя обеспечение поддержки в горе и нужде, социальные и культурные услуги для граждан (транспорт, больницы, школы, дома престарелых, вывоз и утилизация мусора, услуги похоронных бюро).
Если мы посмотрим на проблему с этой стороны, то остается открытым вопрос, можем ли мы обязать частного предпринимателя придерживаться определенной ценовой политики, уровня и качества услуг в постоянном количестве и неизменной форме в случае применения материально-функциональной схемы приватизации.
3.2.2.1 Как быть уверенным, что качество услуг соответствует их цене
Та ситуация, когда на рынке одновременно существуют и частные, и государственные компании по управлению кладбищами, может привести к тому, что вследствие применения различных способов калькуляции будут сформированы разные цены на однотипные услуги, что повлияет на обострение конкурентной борьбы на рынке.
Этой ситуации можно избежать в случае применения схемы формальной или материально-организационной приватизации, потому что у государства сохраняются права контроля и надзора. В любом случае такое решение всегда должно быть основано на калькуляции себестоимости с полным распределением затрат.
Такой подход, когда прейскурант на услуги составлен на основе коммерческой стоимости, то есть когда цены на услуги покрывают расходы на ведение бизнеса, включая погашение займов и текущие расходы на содержание компании, подразумевает, что цены на разные виды услуг будут значительно отличаться друг от друга (например, стоимость захоронения урны и захоронения гроба), что, в свою очередь, означает нарушение принципа соблюдения социального баланса.
«Если Вы бедный человек, Вы будете кремированы». Можно избежать такого риска, если погребение путем кремации будет подтверждено прижизненным пожеланием умершего или государством будет выплачена компенсация на похоронные услуги. Поэтому разница в стоимости кремации и захоронения не представляет значительной угрозы для отказа от приватизации, но является аргументом «против» в споре о достоинствах или недостатках приватизационных процессов в сфере управления кладбищами.
3.2.2.2. Обеспечение постоянного и неизменного качества услуг
При формальной и материально-организационной схеме приватизации тот риск, что государственные компании не смогут предоставлять услуги на постоянном и неизменном, в смысле качества, уровне, можно нейтрализовать положениями договора, гарантирующими доступ государственных органов к средствам производства в случаях банкротства, забастовок и неисполнения договорных обязательств.
Таким образом, для соблюдения принципа «государства всеобщего благосостояния» можно применять все схемы приватизации, за исключением функциональной.
3.3 Гарантия обеспечения автономии органов муниципального самоуправления
3.3.1 Содержание
Как правило, у муниципалитетов есть право «осуществлять контроль и нести ответственность по всем вопросам и во всех сферах жизни и деятельности местной общественности в рамках положений действующего законодательства».
3.3.2 Гарантия обеспечения автономии органов муниципального самоуправления
Приватизация будет неправомочной только в том случае, если она затрагивает такие услуги, которые составляют сферы основной деятельности органов муниципального самоуправления и другие области подобного рода, защищенные от вмешательства частных структур в законодательном порядке.
3.4 Осуществоение суверенных полномочий субъектами публичного законодательства
3.4.1 Содержание
Как правило, осуществление суверенных полномочий субъектами публичного законодательства является обязанностью органов государственной администрации и регулируется, в первую очередь, принципами объективной и независимой деятельности.
3.4.2 Осуществление суверенных полномочий субъектами публичного законодательства и приватизация
Исходя из данного принципа, законодательство не запрещает передачу суверенных полномочий в руки частных компаний, хотя некоторые ограничения по срокам и их продлению возможны.
3.4.2.1 Что значит «постоянно»
Как правило, осуществление суверенных полномочий - это постоянная задача, которая находится в компетенции государ-ственных органов. По этой причине передача полномочий в руки частных компаний не может быть осуществлена, и государство должно сохранить за собой право на вмешательство в деятельность или отзыва полномочий в любое время.
3.4.2.2. Что значит «как правило»
Осуществление суверенных полномочий - это постоянная задача, возложенная на государственных должностных лиц. Передача осуществления этих полномочий на длительное и продолжительное время в руки частных компаний неприемлема, за исключением тех случаев, когда такие действия обоснованы, например, экономией расходов по сравнению с государственным сектором экономики. Необходимо взвесить все плюсы и минусы и принять во внимание все последствия возможных случаев «нанесения ущерба». Угроза общественной безопасности будет считаться серьезным аргументом против приватизации. И в этом смысле мы должны задать вопрос: смогут ли частные компании предоставлять эти услуги так же, как это делают государственные структуры?
3.5 Гарантия обеспечения основных свобод личности
3.5.1 Содержание
В первую очередь, смысл понятия «основные свободы личности» включает в себя гарантию свободы личности со стороны государственной власти. Права человека и гражданские права налагают ограничения на государство, и долг государства по
3.5.2 Гарантия обеспечения основных свобод личности и приватизация
Приватизация коммунальных услуг не должна необоснованно ограничивать законные права граждан. В соответствии с нашей интерпретацией закона, достоинство человеческой личности не заканчивается на смерти человека, а стоит выше смерти.
С этой точки зрения, все приватизационные схемы приемлемы, за исключением функциональной приватизации.
4. РЕЗЮМЕ
С точки зрения законодательства, функциональная приватизация неприемлема. Управление кладбищами - это коммунальные услуги, поэтому при приватизации нужно учитывать, что договорными отношениями необходимо предусмотреть тот факт, что государство будет осуществлять надзор за деятельностью частных компаний по предоставлению подобных услуг. В принципе, передача суверенных прав возможна в исключительных случаях, на ограниченный период времени и при обеспечении соответствующих экономических выгод.
5. ВЫВОД
По идее, приватизация должна быть осуществлена, если частная компания в состоянии оказать услуги соответствующего характера на уровне государственных структур и если такие меры не вызовут общих экономических потерь.
В любом случае управление кладбищами осуществляется в той или иной организационно-правовой форме. И если по каким бы то ни было причинам эти услуги не могут быть пре-доставлены государственными структурами, возникает много вопросов. До принятия любых мер по передаче и приватизации нужно задать эти вопросы гражданам. Все законодательные решения должны базироваться на общественном мнении по данному вопросу. Без проведения профессиональных социологических опросов ни один орган власти не имеет морального права принимать решения по вопросам приватизации кладбищ. Это тот особый случай, когда решение касается каждой семьи.
Такой опрос был проведен в Вене. Результаты опроса показали, что жители Вены удовлетворены тем уровнем администрирования кладбищ, который существует на данный момент, что они ознакомлены с ценами, считают их приемлемыми и не желают никаких изменений.
Не было отмечено никаких предложений по введению новых форм погребений. Нужно добавить, что к тому моменту на протяжении нескольких лет осуществлялась приватизация деятельности по управлению кладбищами, особенно небольшими по размеру. Результаты опроса показали, что не было отмечено никаких существенных различий между кладбищами, управляемыми частными компаниями и муниципальными структурами.
К устройству кладбищ предъявляется большое количество разнообразных требований. Прежде всего, кладбище должно быть местом памяти, местом упокоения. И задача руководства компании, занимающейся управлением кладбищами, - предоставить посетителям соответствующие условия для выражения таких чувств. Субъекты законодательной власти должны дать ясное определение целям и задачам деятельности и должны соблюсти баланс между преимущест-вом, которое получают государственные структуры, когда их освобождают от расходов на управление кладбищами, и возможным ухудшением социальных функций государства в этой сфере. Это значит, что люди могут покупать только то, за что они смогут заплатить.
Тем не менее в действительности, когда муниципалитеты вкладывают средства и расходуют их в соответствии с прин-ципом возмещения затрат, нужно помнить, что политики с трудом соглашаются, а чаще не приемлют любое возмещение дефицита. Если можно обосновать возмещение расходов и, более того, если работа по управлению кладбищами создает дополнительные рабочие места в государственных структурах, у политиков появляется хороший аргумент против приватизации кладбищ. Никому из политиков не хочется потерять сферу влияния!
Для начала необходимо доказать, что расценки на услуги компании по управлению кладбищами минимальны. С этой точки зрения, круг обязанностей для государственных компаний должен быть юридически четко определен, чтобы было понятно, какие конкретно обязанности возлагаются на управляющие компании в целях улучшения качества услуг и обеспечения их максимального соответствия требованиям клиентов по ценам, способным конкурировать с частными структурами. При равных условиях государственные муниципальные компании смогут предоставить населению услуги, чье качество будет сопоставимо с частными. Сложные административные процессы, гигантские накладные расходы, препятствия политического характера - все имеет свою цену, выраженную в денежном отношении.
В действительности, если быть
честным до конца, то управление кладбищами посредством частных компаний возможно. Тем не менее юридические консультанты считают неприемлемой функциональную приватизацию, то есть передачу прав и перевод ответственности за осуществление деятельности в руки частного бизнеса. Остальные виды приватизации считаются допустимыми, но границы степени ответственности должны оставаться в рамках государственного суверенитета, рамки условий осуществления деятельности должны быть определены таким образом, чтобы обеспечить соблюдение принципа господства права.
Управление кладбищами посредством частных компаний является практически осуществимым только в том случае, если устранены все бюрократические ограничения и политические препятствия, и в основе его будет законодательное обоснование.
Гельмут КВИРКСТНЕР, директор городской похоронной службы, г. Вена (Австрия)
