Похоронное обслуживание населения - одна из наиболее социально значимых сфер услуг. Приобщение к цивилизованному похоронному сервису, сохранение ритуальных традиций имеет боль-шое значение в самых различных аспектах социально-экономи-ческой и духовной жизни страны. Это особенно актуально сейчас, когда после многих десятилетий забвения вернулось понимание, что культура похорон - неотъемлемая часть общей культуры.
Действующее законодательство выделило похоронное дело как самостоятельный вид деятельности, что впервые позволило работникам похоронной службы России заявить о себе как об особом круге специалистов, занятых в важнейшей и весьма деликатной сфере.
Последние годы похоронное обслуживание населения привлекает все большее внимание органов государственной власти и общества. Ежегодно стали проводиться выставки похоронной индустрии, семинары, конференции, появился ряд печатных изданий, посвященных вопросам похоронного дела. И действительно, сегодня невозможно недооценить огромную социальную значимость похоронных услуг для россиян и ответственность, возникающую в связи с погребением умерших граждан.
В Российской Федерации ежегодно умирает более 2 млн человек. Соответственно принимается и исполняется такое же количество заказов на предоставление ритуальных услуг, связанных с погребением умерших, установкой надмогильных сооружений.
При организации похорон необходимо учитывать, что каждый умерший человек вне зависимости от его положения должен быть похоронен достойно, в соответствии с существующими гражданскими, религиозными и национальными традициями.
За прошедшее десятилетие в сфере похоронного дела произошли принципиальные изменения в организации работы предприятий, что сильно отразилось на показателях, характеризующих рынок похоронных услуг. Важнейшим этапом в развитии данной сферы стало принятие постановления Правительства Российской Федерации от 13.12.93 № 1295, которым была одобрена Федеральная целевая программа “Улучшение ритуального обслуживания населения на 1993-2000 годы” (далее - Программа). Государственным заказчиком Программы выступил Госстрой России.
Основная цель Программы - улучшение ритуального обслуживания населения за счет создания правовой и материально-технической базы в сфере ритуального обслуживания, позволяющей обеспечить предоставление необходимого минимума услуг для достойного захоронения умерших граждан Российской Федерации, внедрения кремационных способов захоронения.
В ходе реализации Программы принят ряд федеральных законов и постановлений Правительства Российской Федерации, обеспечивающих правовую основу функционирования ритуальных предприятий, защиту интересов потребителей ритуальных услуг и определивших основные принципы взаимоотношений в данной сфере.
Одним из основных положений федерального Закона “О погребении и похоронном деле” являются гарантии достойного отношения к останкам и памяти умершего, а также предоставление установленного перечня ритуальных услуг на безвозмездной основе.
Множество серьезных проблем в развитии похоронной сферы обслуживания, в том числе по разработке и утверждению нормативно-правовых документов, регистрации их в Минюсте России, связано с тем, что Правительством Российской Федерации не определен специально уполномоченный государственный орган Российской Федерации в области похоронного дела. В то же время Госстрой России традиционно уже много лет осуществляет координацию и регулирование деятельности в области похоронного обслуживания населения, и именно ему направляются поручения Правительства Российской Федерации по данному вопросу.
В большинстве субъектов Российской Федерации не разработаны региональные законы о погребении и похоронном деле. В ряде субъектов соответствующие законы и постановления приняты в Калужской, Ивановской, Вологодской, Омской, Тверской областях, Санкт-Петербурге, Москве, Республике Адыгея, Чувашской Республике. Органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации недостаточно уделяют внимания вопросам состояния и развития похоронного дела, деятельности предприятий и организаций по предоставлению ритуальных услуг населению (Амурская, Курская, Пензенская, Омская, Нижегородская, Тамбовская области, Алтайский край, Республика Мордовия и многие другие).
Необходимо учитывать, что в условиях рыночной экономики предоставление ритуальных услуг является предметом предпринимательской деятельности сотен негосударственных предприятий, организаций, фондов и т.д. Каждая из таких организаций заинтересована в получении как можно большего числа заказов на похороны или установку надмогильных сооружений, а также в том, чтобы заказы были как можно дороже.
Стоимость похоронных услуг постоянно увеличивается. Объем предоставленных ритуальных услуг в 2002 году составил 8733,5 млн рублей.
В настоящее время на территории Российской Федерации деятельность по предоставлению ритуальных услуг осуществляют около пяти тысяч предприятий различных организационно-правовых форм собственности.
Если в 1996 году муниципальным предприятиям принадлежало около 70% рынка, то в настоящее время 60% ритуальных услуг предоставляют частные фирмы.
Анализ существующей практики показывает, что в регионах нередко превалирует коммерческая направленность предоставления похоронных услуг. Появилась достаточно жесткая конкуренция между предпринимателями в борьбе за заказы на организацию похорон. Имеются факты вымогательства, навязывания гражданам дорогостоящих услуг и предметов ритуального назначения. Наблюдается интенсивный рост цен на такие услуги и предметы. Подобные факты - следствие отсутствия деловой этики в похоронном деле. Цивилизованный подход возможен только на основе принципов сотрудничества государственных и негосударственных похоронных организаций.
В крупных городах проблемы в сфере ритуального обслуживания, как правило, связаны с высокими ценами в части предоставления похоронных услуг, сложностью решения вопросов отвода земельных участков под кладбища и крематории, нарушениями санитарно-гигиенических норм, отсутствием отечественного специализированного оборудования, этическими аспектами процедур захоронения.
Отмена лицензирования деятельности по оказанию похоронных услуг привела к свертыванию государственного и муниципального регулирования этой деятельности, снижению уровня защищенности граждан от недобросовестных предпринимателей, дала возможность бесконтрольно работать в этой сфере фирмам-однодневкам, случайным и неподготовленным людям.
Сегодня одна из острых проблем развития похоронных служб связана с тем, что действующий закон возлагает функции по погребению граждан на специализированные службы по вопросам похоронного дела (далее - Службы), создаваемые органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления.
Со времени принятия закона во многих регионах не определен порядок создания и деятельности Служб. Исключением является Москва, где эти вопросы регламентируются законом города Москвы “О погребении и похоронном деле” и постановлением правительства Москвы.
В большинстве случаев вопросы Служб прямой директивой передаются муниципальным предприятиям, оказывающим похоронные услуги.
Вместе с тем, практически повсеместно в городах работают предприятия с частной формой собственности, которые длительной и успешной деятельностью доказали свой профессионализм и заслужили уважение граждан. Становится очевидным, что большинство функций, закрепленных исключительно за Службой, успешно выполняются и негосударственными предприятиями. Более того, закон не оговаривает муниципальную форму собственности Службы как обязательное условие.
Однако следует отметить, что пробелы в федеральном законодательстве и недостаточное нормативное регулирование ставят в неравное положение Службы, обязанные предоставлять гарантированный перечень услуг по погребению, и другие похоронные организации, которые данные услуги могут, но не обязаны предоставлять.
Фиксированный размер пособия по погребению (1000 руб.) в большей степени не покрывает затрат Службы по предоставлению гарантированного перечня услуг по погребению.
Субъектами Российской Федерации не определен порядок возмещения Службе стоимости услуг, предоставляемых согласно гарантированному перечню услуг в части, превышающей 1000 рублей.
Привязка социального пособия на погребение и стоимости гарантированного перечня услуг по погребению к фиксированной сумме приводит к увеличению разрыва между реальной стоимостью затрат по погребению, на которых отражаются инфляционные процессы, и размером возмещения. В связи с этим увеличивается число невостребованных умерших.
В среднем по отдельным регионам (Омская, Ивановская, Вологодская, Челябинская и ряд других областей) за 6 месяцев 2003 г. этот показатель увеличился на 21% по сравнению с соответствующим периодом 2002 г.
Фактическая стоимость услуг, предоставляемых согласно гарантированному перечню услуг по погребению, рассчитанная по данным, полученным от Служб из различных регионов страны, составляет на 01.01.2003 в среднем по Российской Федерации 2650 рублей.
Госстрой России подготовил совместно с Комитетом Государственной Думы по делам ветеранов предложения по увеличению стоимости услуг, предоставляемых согласно гарантированному перечню услуг по погребению. Это может быть средняя по стране фактическая стоимость услуг с ежегодной индексацией или приравненная к одному из установленных государственных показателей, характеризующих социально-экономическую ситуацию в регионах (например, величина прожиточного минимума, установленная в субъектах Российской Федерации в среднем на душу населения).
В соответствии с федеральным Законом “О погребении и похоронном деле” решение о создании мест погребений, порядке их деятельности принимается органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации или органом местного самоуправления, на территории которых они создаются.
На сегодняшний день состояние подавляющей части объектов похоронного назначения не отвечает не только требованиям закона, но и элементарным требованиям техники безопасности. Отводимые под создание новых кладбищ земельные участки зачастую не пригодны для этой цели. В большинстве регионов кладбища расположены на территориях, подтопляемых в весенний период.
К сожалению, надо отметить, что органы местного самоуправления самоустранились от решения вопросов содержания и благоустройства кладбищ.
Многие муниципальные кладбища не ухожены и не благоустроены, никак не обозначены и не огорожены, их территории замусорены, имеются многочисленные факты вандализма.
Надмогильные сооружения пришли в негодность и требуют ремонта. Денег на эти цели практически не выделяют ни местные бюджеты, ни региональные, ни федеральный бюджет.
Нет дорог с твердым покрытием для прохода граждан и проезда катафальных тележек с гробом умершего, не говоря уже об организации обслуживания маломобильных посетителей.
Не предусмотрена система сбора и вывоза мусора, нет указателей участков кладбищ, планов размещения мест захоронений.
Крайне неприглядный вид имеют многие сельские кладбища и кладбища малых городов. Как правило, такое кладбище - это заросший бурьяном, кустарником и аварийными деревьями участок земли, на котором в хаотичном состоянии находятся захоронения различных размеров.
В настоящее время отсутствуют правоустанавливающие документы по созданию и эксплуатации кладбищ, выделению для них земельных участков; не определен порядок пользования местами захоронений; не решен вопрос использования “бесхозных” мест захоронений. На некоторых кладбищах такие могилы составляют 20 - 30% от их общего количества. За ними никто не ухаживает, на многих из них нет надгробий. Однако по действующему законодательству использовать их для новых погребений нельзя.
Нет утвержденного порядка эксгумации останков из таких могил и перезахоронения их в более компактном виде на другое место. В ряде случаев руководители кладбищ, пользуясь сложившейся ситуацией, производят в подобные могилы новые захоронения, при этом старые утрачиваются безвозвратно.
Эти проблемы затронуты в вышедших недавно в издательстве Госстроя России Рекомендациях по организации похорон и содержанию кладбищ в Российской Федерации, но эти рекомендации, к сожалению, не носят директивный характер и не подлежат обязательному исполнению.
Первоначально этот документ назывался Инструкцией по организации похорон и содержанию кладбищ. Однако Минюст России не усмотрел компетенции Госстроя России в разработке документа такого ранга и отказал в государственной регистрации.
Принятые в апреле 2003 г. санитарные правила и нормы “Гигиенические требования к размещению, устройству и содержанию кладбищ, зданий и сооружений похоронного назначения” не отвечают современным требованиям ведения похоронного хозяйства. В СанПиНе не нашли отражения многие вопросы обустройства и содержания кладбищ с учетом сложившейся в регионах России практики похоронного обслуживания. Документ не был представлен на согласование в Госстрой России и другие ведомства, ведущие нормативно-методические разработки в похоронном деле.
В настоящее время старые кладбища продолжают разрастаться, вокруг многих из них не существует санитарно-защитных зон, что пагубно влияет на экологическую обстановку.
В городах сложилась такая ситуация, что муниципальные власти идут по простому пути: закончились места на кладбище - открывают новое, изыскивают средства для приобретения земли для его строительства. Если не изменится положение дел в похоронной отрасли, то лет через 50 наши города будут окружены не лесами и полями, а плотным кольцом кладбищ, которое неизменно будет увеличиваться.
В этой связи многие похоронные предприятия поднимают вопрос о возрождении закрытых кладбищ для повторного захоронения.
Например, в Тульской области была проведена перерегистрация захоронений на закрытых кладбищах. Выяснилось, что из 3000 захоронений перерегистрацию прошли чуть более 300. Повторное использование территорий закрытых кладбищ приведет к экономии земельных ресурсов, спасет от исчезновения особо ценные исторические захоронения.
Во многих регионах возникла проблема с выделением земель под строительство новых кладбищ. Отсутствие территорий в черте города вынуждает администрации обратить внимание на земельные угодья либо лесного, либо сельскохозяйственного назначения.
Вместе с тем, в соответствии с Земельным кодексом Российской Федерации при отводе земельных участков для муниципальных нужд, в том числе для строительства кладбищ, убытки и потери при изъятии сельскохозяйственных или лесных угодий подлежат возмещению.
Постановлением Правительства Российской Федерации от 29.04.2002 № 278 утверждены Правила взимания и учета платы за перевод лесных земель в нелесные и за изъятие земель лесного фонда. Для каждого региона определен расчет размера платы за перевод 1 га лесных земель в нелесные и изъятие 1 га земель лесного фонда (например, для Ивановской области он будет составлять 2,5 - 3 млн руб.). Однако средства, необходимые для указанных платежей, отсутствуют как в местных, так и в областных бюджетах.
Действующим законодательством Российской Федерации не урегулированы вопросы выделения, организации и содержания земельных участков, занятых местами захоронений.
Эти вопросы требуют своего уточнения в федеральных Законах “О погребении и похоронном деле”, “О плате за землю”, Лесном кодексе Российской Федерации, Налоговом кодексе Российской Федерации, Кодексе об административных нарушениях, Земельном кодексе Российской Федерации, проекте федерального Закона “О переводе земель из одной категории в другую”.
В Правительстве Российской Федерации находится на рассмотрении проект федерального Закона “О внесении изменений и дополнений в законодательные акты Российской Федерации в части уточнения условий и порядка приобретения прав на земельные участки, находящиеся в государственной или муниципальной собственности, на которых расположены здания, строения и сооружения”. Этот проект предусматривает изменения и дополнения в Земельном кодексе Российской Федерации. Госстрой России просит при рассмотрении данного законопроекта в Государственной Думе озвучить и внести в него следующие изменения и дополнения:
- название законопроекта дополнить словами “в том числе места захоронения”;
- статьи 85 и 57 Земельного кодекса Российской Федерации дополнить: “в части отнесения кладбищ к землям поселений и землям общего пользования”;
- а также “в части освобождения от возмещения убытков и потерь сельскохозяйственного производства и лесного хозяйства при изъятии земель для государственных и муниципальных нужд с целью организации на них кладбищ”.
Органам исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органам местного самоуправления, в чьем ведении находятся кладбища, в соответствии с Бюджетным кодексом следует предусматривать в бюджетах денежные средства на их организацию, развитие и содержание.
Вместе с тем, стоит учесть, что в настоящее время есть только один цивилизованный подход к сложившейся ситуации: это строительство крематориев во всех регионах страны, что на сегодняшний день вряд ли осуществимо без участия инвестиций частного капитала.
В России очень слабо развита такая форма погребения, как кремация. Крематории функционируют лишь в 10 городах страны. В среднем по Российской Федерации кремация не превышает 7%, тогда как в странах Европы и США этот показатель составляет около 80%.
В рамках реализации ФЦП “Улучшение ритуального обслуживания населения на 1993-2000 годы” ЗАО “Диагностика аварийных ситуаций” разработаны проекты крематориев различного класса, налажено серийное производство кремационных установок ПКТ-400.
Внедрение кремации позволит ежегодно экономить 2000 га ценных пригородных земель и десятки миллионов рублей на обустройство новых кладбищ, создать дополнительные рабочие места, уменьшить расходы государства и граждан на ритуальные услуги.
Серьезной проблемой является организация подготовки и переподготовки кадров для похоронных организаций. Высокие требования предъявляются сейчас непосредственно к работникам предприятий похоронного обслуживания. Сегодня требуются хорошо подготовленные и профессионально обученные кадры.
К сожалению, только при Институте экономики сервиса Московского государственного университета сервиса создан и в течение 7 лет успешно функционирует Центр подготовки кадров для похоронной службы.
В сентябре 2003 года ЗАО “ДИАС” организовало обучение в МГТУ им. Н. Э. Баумана первой группы студентов старших курсов по специальности “Установки высокотемпературной утилизации”.
По всей видимости, необходимо рассмотреть вопрос об открытии в системе высшего и среднего специального образования кафедры по специальностям похоронной сферы обслуживания.
Очевидно, назрела крайняя необходимость совер- шенствования похоронного дела в целом. В первую очередь необходимо внесение изменений и дополнений в федеральный Закон “О погребении и похоронном деле”.
Проведенный Госстроем России анализ поступивших предложений из органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации показал, что наиболее актуальными проблемами, требующими первоочередного решения, являются следующие:
- определение сферы похоронного обслуживания как самостоятельной отрасли народного хозяйства и соответственное распределение полномочий между Правительством Российской Федерации, субъектами Российской Федерации и органами местного самоуправления;
- решение на законодательном уровне вопросов, связанных с выделением земельных участков для кладбищ и их содержанием;
- увеличение стоимости гарантированного перечня услуг по погребению;
- восстановление лицензирования деятельности по оказанию похоронных услуг;
- разработка нормативно-правовых документов, регламентирующих похоронное дело в Российской Федерации.
Госстрой России внес свои предложения в проект Рекомендаций парламентских слушаний и передал в Комитет Государственной Думы по делам ветеранов.
По всем поставленным вопросам мы надеемся на поддержку со стороны Правительства Российской Федерации, Государственной Думы, соответствующих министерств и ведомств, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, Союза похоронных организаций и крематориев.
Только совместными усилиями и плодотворным сотрудничеством мы сможем решить столь важную задачу по совершенствованию похоронного дела в Российской Федерации, поднять похоронное обслуживание населения на достойный уровень.
Вера ГРИГОРЬЕВА, зам. начальника отдела благоустройства и бытовых услуг Государственного комитета РФ по строительству и жилищно-коммунальному комплексу, Москва
#GALLERY#
