Кто же не знает римское изречение "плох закон, но это закон"? Издавна оно призывает граждан быть законопослушными. Да мы и не против, даже наоборот. Огорчает только то, что наш похоронный закон не так хорош, как этого бы хотелось. В свою очередь это сдерживает развитие похоронного дела как важнейшей области духовной и материальной культуры наших российских граждан. Считается, что критиковать проще всего. Сложнее взять и сделать. Ну что ж, попробуем предложить путь дополнения и совершенствования похоронного законодательства с тем, чтобы наш lex не был бы dura. Конечно, статья не может претендовать на статус концепции законопроекта, но некоторые позиции концепции закона сформулировать полезно. Это, возможно, даст повод сформированной в Госдуме рабочей группе разработать полновесную концепцию закона и новую редакцию законопроекта.
Прошедшие годы с момента введения в действие федерального закона "О погребении и похоронном деле", включая поздние изменения, показали как положительные последствия применения этого закона, так и неблагоприятные. Кроме этого обнаружились существенные пробелы в правовом регулировании похоронного дела. Обнаружилось также, что ряд региональных законов, принятых в развитие федерального закона, существенно нарушают нормы федерального закона, чаще всего в пользу тех, кто оказывает похоронные услуги.
При создании обновлённого законопроекта необходимо учесть и устранить недопустимые в правовом акте нелепости и опасные огрехи. Да и русскоязычная лексика текста нуждается в редактировании. Увы, примеров предостаточно. Отметим некоторые из них, нуждающиеся в срочном исправлении.
В статье 1 неясно кто и кому гарантирует погребение, какое лицо при жизни выразило свое волеизъявление. Не понятно, почему только санитарные и экологические требования важны для устройства мест погребения, главными же всегда были этические! Ведь статья 3 прямо на это указывает! Да и сами санитарные и экологические требования устанавливаются нормативными, а не законодательными документами практически во всём цивилизованном мире.
Не указано, как это ни странно чем занимается похоронное дело. Термин "похороны" вообще в тексте не применяется. В новой редакции такие положения должны появиться , а термины предстоит строго увязать с текстом и по букве, и по духу.
В статье 3 первое предложение противоречит второму: смешаны понятия погребения и захоронения. Во втором предложении совершенно очевидно говорится о захоронении.
Довольно странно видеть в статье 4 и далее по тексту несуразный термин "стена скорби". Дело в том, что "скорбью" в обрядовой практике признан период с момента кончины до закрытия могилы. А далее начинается "траур". Так что стены такие по сути -- "стены траура". Всё это звучит нелепо. В общем виде речь идёт об урнохранилищах, которые могут быть и стеной, и обелиском, и какой-либо ещё пластической формой. Пункт 3 статьи 5 дающий право на воле изъявление родным в действующей редакции позволяет провоцировать конфликты между родственниками одинаковой степени родства. Здесь потребуются более детальные разъяснения прав. Отсюда же вытекают права на могилу, которые, возможно придётся оспаривать близким родственникам, опоздавшим к заключению договора на услуги другими лицами. Закон об этом умалчивает.
Гарантии главы 2 очень нужны и очень важны, но они превращаются в декларацию, когда финансовое обеспечение не увязано со стоимостью гарантируемых позиций. Очень нужно было бы включить в гарантированный перечень перевозку останков от места кончины в медицинское учреждение. Нарушения волеизъявления и гарантий по статье 8 происходят постоянно, в том числе и потому, что органы здравоохранения, участвующие в похоронном деле нередко считают себя вне похоронного закона и руководствуются собственными подзаконными актами. Стало быть, пора установить законодательным путём нормы и правила эффективной правозащиты в похоронном деле. Статья же 10 сегодня выглядит издевательски: обещанная 1000 рублей в несколько раз меньше того, что требуется для предоставления гарантированного перечня услуг (вот уж поистине "благими пожеланиями устлана дорога в ад").
Трудно согласиться полностью с пунктом 6 статьи 16 об использовании земель ранее перенесённых кладбищ. Запрещается на таких территориях "строительство зданий и сооружений". Что, спрашивается, всех без разбора? Нелепо! Поминальные объекты, в том числе храмы, монументы вне участков бывших захоронений были бы вполне уместны вместе с узаконенными зелёными насаждениями. Напомним заодно, что объекты ландшафтной архитектуры чаще всего являются именно сооружениями.
Глава 4 суть похоронного дела, которому она посвящена и состав его функций обходит молчанием. Соответственно многое неясно со специализированными службами, на которые возлагается обязанность по осуществлению погребения умерших. Такая обязанность без волеизъявителей в принципе не может возникнуть. Полномочия таких служб долны быть установлены законодательно.
На устранение подобных непорядков и будут направлены предложения этой статьи.
Кроме этого определённое общественное беспокойство вызывает отсутствие надлежащего правового обеспечения в деле погребения домашних животных и становления соответствующей культуры.
Попробуем определить круг правовых проблем, которые должен отрегулировать обновлённый федеральный закон.
Обновлённый федеральный закон следует принять в силу следующих причин и обстоятельств:
-
Действующий федеральный закон не полон, в нём не находят отражения состав субъектов правоотношений в похоронном деле, правовые нормы крайне важных видов отношений, в том числе собственно обрядовых, транспортных, мемориальных;
" Не охвачено праворегулированием создание и функционирование агентских служб;
" Из закона необходимо исключить позиции технического нормирования, а вместо этого - ввести правовые положения о нормировании в сфере похоронного дела;
" Обновлённый федеральный закон должен установить предметы, порядок и сроки рассмотрения конфликтных дел в суде с учётом своевременного осуществления погребения;
" Действующие правовые нормы часто препятствуют созданию эффективных рыночных отношений, сдерживают расширение спектра предоставляемых населению услуг, эти нормы, к сожалению, перестали способствовать оказанию в нужном объёме услуг населению на безвозмездной основе;
" Действующий федеральный закон не предусматривает социальной защиты, исходя из специфики вредных условий работы, ряда групп работников похоронной сферы;
" Закон не обладает должным понятийным аппаратом, что впрямую порождает то неясности и двусмысленности, то просто провоцирует конфликты и правонарушения, что недопустимо;
" Действующий федеральный закон не предусматривает должного разграничения полномочий со смежными сферами, в частности здравоохранения, внутренних дел, градостроительства и архитектуры;
" Практически отсутствует приведение закона в соответствие с другими правовыми актами и приведение других законов и кодексов в соответствие с федеральным законом "О погребении и похоронном деле".
Предмет похоронной деятельности в Российской Федерации является столь ответственным и многоаспектным, что может потребовать разработки и принятия целого пакета законодательных актов, а основному закону - придания статуса Похоронного кодекса Российской Федерации. Это позволило бы в основной части такого кодекса сосредоточить базовые принципы и нормы похоронного права, а в особенной - частные правовые положения по наиболее ответственным направлениям похоронной деятельности.
Целями введения обновлённого федерального закона (а возможно - кодекса и других законов по похоронному делу) являются:
" Расширение круга гарантий государства населению и похоронным организациям, в том числе специализированным службам по вопросам похоронного дела, по обеспечению погребения умерших и оказанию соответствующих услуг;
" Введение полноценного правового регулирования похоронного дела как самостоятельного вида деятельности, включая функционирование нормативной базы, профессионального образования, рассмотрения конфликтных дел в особом режиме в административных органах и суде; " Установление обоснованных разграничения полномочий специализированных служб по вопросам похоронного дела со смежными сферами, в частности здравоохранения, внутренних дел, градостроительства и архитектуры;
" Приведение принимаемого законодательного акта в соответствие с другими правовыми актами и приведение других законов и кодексов в соответствие с вводимым актом.
Задачами предлагаемого законодательного акта, исходя из заявленных целей, становятся:
1. Установление состава похоронной деятельности в Российской Федерации и генеральных правовых и этических принципов ведения похоронного дела;
2. Введение необходимого в похоронном правообороте состава понятий, обеспечивающего их однозначное и непротиворечивое толкование в применяемых правовых положениях;
3. Установление состава субъектов правоотношений в похоронном деле и основных видов отношений, в том числе собственно обрядовых, транспортных, мемориальных;
4. Установление правовых принципов и норм кадрового обеспечения похоронного дела, введение квалификационных требований и требований по профессиональной пригодности для работы в похоронной сфере;
5. Определение полномочий и их разграничения между участниками похоронной деятельности, а также мер по обеспечению установленных законом гарантий и защите прав субъектов правоотношений в похоронном деле;
6. Установление режима и сроков гарантированного похоронного обслуживания населения, а также гарантированных сроков рассмотрения компетентными органами, в том числе в суде конфликтных дел по вопросам похоронного дела;
7. Установление режима финансирования и определения размеров назначаемых пособий на погребение, в объёме, обеспечивающем государственные гарантии;
8. Введение полноценного правового регулирования эффективных рыночных отношений в похоронном деле, направленных на доступность и надлежащее качество услуг для всех слоёв населения, а также на сдерживание необоснованной конкуренции на рынке похоронных услуг;
9. Обеспечение доступного и эффективного механизма правового регулирования создания градостроительной и архитектурной среды похоронного дела с установлением гарантированных и разграниченных прав, а также норм собственности на такую среду всех субъектов правоотношений, действующих в этой среде;
10. Установление гарантий различным категориям лиц по оказанию обрядовых почестей с учётом их заслуг и общественного положения, в том числе по применению различных видов государственной, ведомственной и иных видов символики;
11. Установление норм ответственности собственников похоронных объектов за их состояние, безопасность и доступность применения в похоронной и мемориальной деятельности;
12. Обеспечение социальной защиты ряда групп работников похоронной сферы, исходя из специфики вредных условий работы;
13. Создание правового механизма эффективной работы агентских служб;
14. Введение мер государственного поощрения особо заслуженных работников похоронной сферы.
В сферу праворегулирования разрабатываемого документа входят предмет и поле праворегулирования.
К предмету праворегулирования следует отнести:
- осуществление похоронной деятельности отдельными лицами, сообществами, организациями и государством;
- международные отношения в сфере похоронной деятельности;
- гражданские, социальные, экологические и иные права, обязанности и свободы человека и населения России в сфере похоронной деятельности;
- государственные, ведомственные и иные гарантии по достойному погребению умерших и сохранению их памяти;
- полномочия граждан, их объединений, органов государственной власти и органов местного самоуправления в сфере похоронной деятельности; - финансирование похоронного дела и социальное пособие на погребение, обеспечивающие установленные законодательно гарантии;
- осуществление обрядовой деятельности в похоронном деле;
- осуществление градостроительной и архитектурной деятельности в похоронном деле;
- права на объекты градостроительства и архитектуры в похоронном деле;
- механизм осуществления мониторинга и надзора, нормативной и сертификационной деятельности в указанной сфере;
- разграничение полномочий в части оказания похоронных услуг населению;
- образование и квалификационная аттестация в области похоронного дела;
- защита населения от неблагоприятных воздействий объектов похоронного назначения;
- социальная защита и поддержка работников похоронной сферы, признание их заслуг и присвоение им специально установленных почётных званий и наград;
- возмещение ущерба от необходимости проживать и трудиться в неблагоприятных энергоинформационных условиях жизнедеятельности;
- энергоинформационная профилактика и прогнозирование чрезвычайных ситуаций;
- оказание похоронных услуг населению;
- документация о погребении и её оборот в похоронном деле;
- профессиональная похоронная этика;
- квалификация и пресечение правонарушений и преступлений в сфере похоронного дела.
Поле праворегулирования охватывает отношения:
" лиц, понёсших утрату, лиц, вовлеченных в похоронную деятельность и лиц, осуществляющих похоронное обслуживание населения;
" лиц, ведущих профессиональную похоронную деятельность;
" работников и работодателей в сфере похоронного дела;
" лиц, ведущих творческую, производственную и образовательную деятельность в похоронной сфере;
" специалистов по проведению различных видов экспертизы, надзора и мониторинга в области похоронного дела и лиц, предоставляющих для контроля и аттестации свои возможности, технологии и результаты деятельности.
Основные принципы, положения и нормы совершенствуемого федерального закона могут быть сформулированы в дальнейшем на основании фундаментальных этических принципов и норм, заложенных в конституции, кодексах и федеральных законах, под которые подпадает похоронная деятельность. Большая часть их была представлена в статье автора "Похоронная этика". Вот тогда, как когда-то римляне, мы, преобразовав своё похоронное законодательство, сможем произнести "…Это - закон!" Похоронное дело - не просто коммунальное хозяйство, оно - духовная культура народов и населения России.
М.Ю. Лимонад, гранд доктор философии, доктор архитектуры, профессор, преподаватель Московского государственного университета сервиса
