В понедельник, 20 октября, Министерство строительства и жилищно-коммунального хозяйства опубликовало подготовленный ведомством проект Федерального закона «О похоронном деле в Российской Федерации». Документ проходит процедуру согласования в федеральных органах исполнительной власти.
Ведомство объясняет: законопроект подготовили из-за того, что правовое регулирование в сфере похоронного дела устарело и не гарантирует гражданам качество услуг в этой сфере, а также и защиту их прав и интересов.
Кладбища вне закона
В 2002 году правительство либерализовало рынок ритуальных услуг, полностью отменив обязательное государственное лицензирование. Число похоронных компаний и занятых в этом бизнесе людей резко увеличилось. Но за этим последовало и расширение «черного рынка» из-за бесконтрольного доступа недобросовестных бизнесменов к оказанию услуг и роста коррупции.
В прошлом году в «Интерфаксе» прошла пресс-конференция «Кризис похоронной отрасли в России. Его причины, проблемы и пути выхода». Один из выступающих, вице-президент Союза похоронных организаций и крематориев Алексей Сулоев назвал шесть основных проблем в этой сфере на этот момент: коррупция при продаже информации о смерти; отсутствие земли под новые захоронения; отсутствие подготовки работников ритуального обслуживания; конфликт интересов здравоохранения и похоронного дела; бесконтрольный доступ на рынок ритуальных услуг; отсутствие общественного и государственного контроля за отраслью.
Сулоев привел в пример некоторые цифры. За десять лет, прошедших с момента отмены обязательного лицензирования, сумма взятки за предоставление информации о смерти выросла в 20 раз и составляла в 2012 году в среднем 20 тысяч рублей. Черный рынок ритуальных услуг в Москве в 2013 году составлял 60%, хотя в 2009 году этот показатель был вдвое меньше. Частным компаниями приходится постоянно давать взятки, что вынуждает их скрывать реальную прибыль, пояснял Сулоев.
В 2013 году закон о государственной регуляции сферы похоронных услуг еще находился в разработке. Тогда его курировала Федеральная антимонопольная служба (ФАС). Ведомство настаивало на том, что рынок должен быть саморегулирующимся. В ноябре 2013 года ФАС организовала экспертное обсуждение готовящегося законопроекта. На нем пришли к выводу, что стандарты саморегулирования должны вырабатывались в субъектах «в привязке к местности», то есть определяться исходя из культурных особенностей региона. ФАС настаивала, что услуги кладбища и остальные похоронные услуги должны быть разделены, что, как предполагалось, повысило бы конкуренцию и привело бы к снижению цен.
Тогда предложения ФАС подверглись острой критике работников похоронной отрасли. Рынок находился в режиме саморегуляции с 2002 года, но это привело только к потере прибыли честных игроков рынка. При этом за все постсоветские годы так и не появилось ведомства, которое курировало бы похоронную отрасль на федеральном уровне. Государство обратило на эту сферу внимание один раз — в 1996 году был принят федеральный закон «О погребении и похоронном деле». К концу 2000-х годов он не отражал реалий рынка и полностью устарел. К этому моменту в одной только Москве общий оборот легального и черного рынка в этой сфере составлял почти 10 млрд рублей (черный рынок в России — 200 млрд рублей).
«Новый закон разрабатывается на протяжении шести лет. Начинали работу над ним ФАС и Союз похоронных организаций и крематориев в России. Стоял вопрос прежде всего о государственном регулировании: каким оно будет — в форме получение статуса саморегулируемой организации или в виде государственного лицензирования? Насколько я знаю, ФАС сейчас поддерживает второй вариант», — рассказал «Русской планете» президент Союза похоронных организаций и крематориев России Павел Кодыш.
В мае 2014 года Минстрой получил полномочия по регулированию сферы ритуальных услуг. Чиновники ведомства приступили к подготовке нового федерального закона, который учитывал бы произошедшие в отрасли перемены. В августе «Коммерсант» сообщал, что в Минстрое обсуждают возможность появления в России частных и вероисповедальных кладбищ, на которых хоронили бы только представителей одной религии. Уже на тот момент собеседники издания, комментирующие информацию о создании новых типов кладбищ, указывали: придется значительно менять Земельный кодекс и другие законы, связанные с похоронной отраслью.
Гробовая лицензия
В представленном в понедельник Минстроем окончательном варианте федерального закона «О похоронном деле» о частных кладбищах не говорится. Центральное место в документе занимает обязательное лицензирование похоронных услуг.
Член Общественной палаты РФ, вице-президент Союза потребителей Владимир Слепак в разговоре с «Русской планетой» положительно оценил инициативу Минстроя. Он уверен, что за похоронные услуги должно отвечать государство.
«Потому что это деликатная и специфическая сфера. Право на жизнь, прописанное в Конституции, подразумевает под собой и право на достойный уход из нее. К происходящему сегодня на рынке похоронных услуг трудно подобрать какие-то слова — это бизнес на чужом горе. Многочисленные фирмы лишены необходимых компетенций. Человек еще не умер, а на лестничной площадке уже топчутся толпы похоронных агентов. Да и агентами их назвать нельзя. Люди, которые работают с другими людьми, понесшими утрату, должны проходить специальное обучение — знать психологию и моральные нормы», — одобрил инициативу Минстроя Слепак.
Под обязательное лицензирование в случае принятия закона попадают следующие ритуальные услуги: прием заказа и заключение договора на организацию похорон; транспортирование останков умершего; предпохоронное содержание останков умершего; кремация; эксгумация; изготовление и установка надгробий; подготовка тел к погребению и другие. Планируется, что лицензия будет предоставляться на пять лет. Будет создан сводный федеральный реестр лицензий. Контролировать его будет постоянно действующая комиссия по надзору за лицензированием ритуальных услуг. Такие структуры планируется создать в каждом регионе.
«У ритуального бизнеса должна быть правоспособность — прежде всего государственное лицензирование. Те, кто не сможет выполнять государственные требования, должен ретироваться с рынка и заниматься другими вещами», — считает Слепак.
На его взгляд, введение обязательного лицензирования позитивно скажется на российской экономике. «Современный рынок похоронных услуг в России находится в тени. Сейчас пытаются отнять материнский капитал у демографических программ, повысить налоговые нагрузки на простых граждан, отменяются еще какие-то вещи, а ритуальные услуги находятся вне закона при полном попустительстве государства. Из этого бизнеса почти не поступают налоги», — считает эксперт.
За похороны заплатит Пенсионный фонд
В проекте закона «О похоронном деле» предлагается немало принципиальных нововведений.
Полномочия и ответственность в государственной политике в сфере похоронного дела планируется распределить между различными уровнями власти. За правительством закрепляется определение стоимости гарантированных услуг по погребению, выработка требований к созданию и содержанию кладбищ, утверждение положения о лицензировании. На уровне субъекта федерации будут устанавливаться размеры бесплатного участка земли и площадь, отводимая под семейные захоронения. Местное самоуправление становится ответственным за создание и ликвидацию кладбищ, ведение учета мест захоронений.
В законе гарантируется, что выдача документов, необходимых для погребения, не может быть задержана на срок более двух суток, тело в морге будет храниться до появления родственников две недели; хоронить будут согласно воле покойного. В последнем случае оговаривается, что если на кладбище не хватит мест, то будут учитываться заслуги умершего перед государством.
Родственникам покойного гарантируется на безвозмездной основе оформление документов, предоставление гроба, перевозка останков, погребение и кремация. Заниматься этим будут специализированные службы, которым государство будет возмещать потраченные средства. Эта нагрузка ложится на Пенсионный фонд, Фонд социального страхования, федеральный бюджет и региональные бюджеты. В самом документе нигде не говорится о том, что государство оплатит расходы на всех умерших. Указываются отдельные категории — прежде всего те, кто не подлежал при жизни обязательному социальному страхованию. Согласно статье 13 законопроекта остальные граждане, вне зависимости от вложенных в похороны средств, имеют право на пособие в размере гарантированного перечня услуг.
Предложение о частных кладбищах в документ не вошло — кладбища могут быть или государственными, или муниципальными. Причем государственными могут считаться только некрополи, имеющие федеральное или региональное значение. Ликвидировать кладбища теперь возможно только при перезахоронении всех останков в другом месте. Также теперь можно будет создавать вероисповедальные некрополи.
Вместо частных кладбищ предлагается открывать частные крематории и колумбарии. Кодыш согласен с этой инициативой властей. «Частные крематории разрешаются прежде всего потому, что на всю России немногим более десяти действующих крематориев. В одной Финляндии их — 34, в Германии — 150. В законе нужно обязательно прописать, что понимается под частным крематорием. Это крематорий, который строится на своей земле, за свои деньги, на работу нанимается собственный персонал? Возможно, речь может идти о частно-государственном партнерстве», — рассказал «Русской планете» эксперт.
Кодыш считает появление частных кладбищ преждевременным. «Что такое частное кладбище? Для таких некрополей понадобятся миллионы рублей на содержание. А оплачивать это будут потребители из собственного кошелька. Речь идет не о дискриминации, а о том, что сейчас говорят о дороговизне похорон на государственном кладбище, а на частном она будет еще выше. Посчитайте: государство сейчас дает деньги на летний водопровод, на уборку мусора, на срубку деревьев, на вывоз снега, на покос, на освещение. На частном кладбище это будут оплачивать клиенты», — объясняет Кодыш.
Государство приветствует создание похоронных домов, которые могут быть государственными, муниципальными и частными. «Необходимость в них назрела в больших городах уже давно. Что он предусматривает? Заказчик в нем может оформить все документы и заказать необходимые услуги. Кроме того, в похоронных домах должны быть холодильники и залы прощания. Похоронные дома во многом берут на себя функции крематориев, которых сейчас не хватает», — пояснил Кодыш.
Согласно предлагаемому закону будет создан единый государственный реестр мест захоронений, что в случае его принятия означает, что впервые будут подсчитано общее количество кладбищ в России.
Документ вводит критерий для повторного использования захоронения — оно должно быть не моложе 20 лет и признано официальной комиссией заброшенным. Но другие конкретные критерии «заброшенности» в законе не прописаны — они будут разрабатываться на уровне регионов и муниципалитетов. Эксгумация останков и их кремация должна будет проводиться за счет заинтересованного в повторном использовании могилы.Работа Новосибирского Кремационного комплекса. Фото: Евгений Курсков / ТАСС
Заброшенные могилы — одна из острейших проблем в похоронной отрасли. По оценкам московских властей 10% городских кладбищ занимают такие захоронения. В год же под новые могилы москвичам требуется около 100 гектаров (ежегодно в столице умирает около 100 тысяч человек).
«Нет и не может быть критериев для признания могилы заброшенной. Это вопрос судебного делопроизводства. Представьте, человек оказался в тюрьме на 20 лет. И вот он выходит, а на месте его родителей похоронены другие люди, потому что он не ухаживал за их могилами, пока находился в тюрьме», — считает Кодыш.
Эксперт считает, что для решения этой проблемы в законе должен быть прописан договорной характер отношений между кладбищем и заказчиком. «Такие отношения давно есть в Европе. Если человек берет на себя, согласно закону, обязанности ухаживать за захоронением, то тогда администрация кладбища сможет ему предъявлять требования, чтобы он это делал регулярно, а не раз в пять лет. В противном случае пусть человек платить за уход за могилой. В соглашении обязательно должно быть прописано, что если человек через 20 лет не продлевает договор, то тогда могила должна быть признана бесхозной. И вот только тогда администрация кладбища пускает участок в повторное использование, а останки эксгумирует и кремирует и хоронит на специальном "поле памяти"», — пояснил Кодыш.
Владимир Слепак подчеркнул: «Такой важный законопроект должен иметь большое всенародное обсуждение».
