Необходимость принятия новой версии Закона «О погребении и похоронном деле», на наш взгляд, не вызывает ни у кого сомнения. Об этом постоянно говорят и местные органы власти и сам бизнес. Конечно, попадаются еще единичные мнения, что ничего менять не нужно — рынок сам все расставит по своим местам. Однако сложившаяся тенденция показывает, что это далеко не так.
Появление любого закона требуется тогда, когда изменившиеся отношения делового оборота требуют зафиксированной формализации этих отношений. Без этой новой законодательной формализации дальнейшее существование целой отрасли приобретает все более уродливые формы, которые лихорадят и дестабилизируют всю систему, как в целом, так и любые правоотношения в частности.
Многие приводят в качестве аргументов для изменения закона такие негативные явления, как торговля информацией о смерти должностными лицами государственных органов, уродливые формы конкуренции, драки представителей ритуальных фирм, принуждение к заключению сделки или отказу от ее заключения с использованием административного ресурса, не допуск на рынок других участников, снижение качества ритуальных услуг.
Надо понимать, что все вышеперечисленное — только последствия других более глубинных факторов, влияющих на дестабилизацию похоронной отрасли. Это только отражение истинных причин и пытаться вести борьбу с отражением, а не с истинными причинами, бесполезно.
Реальные причины всех проблем в похоронной отрасли необходимо рассматривать структурировано:
1. На федеральном уровне власти:
1.1. Невозможность финансирования обрядовой части похорон на фоне заявлений, что государство «гарантирует всем «достойные» похороны»
1.2. Отсутствие общегосударственных стандартов, единых для всего экономического пространства страны.
1.3. Невозможность реального управления и контроля на местах.
1.4. Несогласованность законодательства между разными министерствами и ведомствами.
2. На местном уровне власти:
2.1. Отсутствие реальных инструментов управления и контроля при наличии ответственности.
2.2. Отсутствие реальных источников финансирования
2.3. Отсутствие механизмов повторного использования участков в местах погребения.
2.4. Отсутствия четкого разделения понятий «утилизационной» и «обрядовой» части похорон.
2.5. Невозможность финансирования «обрядовой» части похорон.
3. На уровне субъектов предпринимательства:
3.1. Недоверие к местным органам власти
3.2. Постоянно снижающаяся, а во многих случаях, уже отрицательная рентабельность
3.3. Невозможность участия в принятии решений (отсутствие коллегиального органа управления)
3.4. Не эффективность стандартных способов рекламы и субъективные ограничения на её распространение
3.5. Неуверенность в долгосрочности бизнеса из-за отсутствия понятной нормативной базы.
3.6. Нежелание инвестировать в долгосрочные проекты
4. На уровне потребителей (заказчиков):
4.1. Завышенные ожидания от роли «государства» при организации и финансировании похорон
4.2. Неподготовленность к возможным тратам на обрядовую часть похорон
4.3. Невозможность получения возмещения при передаче прав на место семейного захоронения в местах погребения («продажи»)
4.4. Нецелевое компенсирование расходов на погребение.
5. На уровне налогоплательщиков бюджетов разных уровней:
5.1. Отсутствие четкой сметы на утилизационную часть похорон
5.2. Избыточные расходы на обрядовую часть похорон
В действующем на сегодняшний день законодательстве и сознании общества отсутствует четкая граница разделения понятий, что при организации погребения является общественной нуждой всего населения в целом, а что частной потребностью отдельных граждан.
Мы с Вами до сих пор не сформулировали эти границы. Из-за этого все общество в целом и отдельные его элементы в частности по-разному понимают, где должно заканчиваться государственное участие в соблюдении общественных интересов, а где должно начинаться соблюдение интересов частных лиц.
Отсутствие такой системы отсчета не позволяет четко сформулировать степень и границы государственного регулирования.
Для решения этого вопроса мы предлагаем введение двух терминов из теории похоронного дела:
Так как по своей сути и определению «Погребение - обрядовые действия по захоронению тела (останков) человека после его смерти в соответствии с обычаями и традициями, не противоречащими санитарным и иным требованиям», то следует разделять этот понятие и процесс на две части:
Обрядовая часть погребения (похорон) – символическая церемония (действия участников), выполняемая в строго определенном порядке (по ритуалу) при организации погребения, направленная на оказание почтительного отношения к усопшему. (ГОСТ Р 53107-2008)
Утилизационная часть погребения (похорон) – минимальный технологический процесс, необходимый для утилизации тела.
На наш взгляд, именно такая система разделения и отсчета позволит в дальнейшем принимать правильные решение в формировании любых нормативных актов и классифицировать все экономические отношения в похоронном деле.
Без этой классификации не работает старый закон № 8-ФЗ «О погребении и похоронном деле». Без этого не будет работать и новый.
Без разделения понятия погребения на «утилитарную» и «обрядовую» части, никакое новое законодательство не сможет полноценно описать реально сложившихся общественные, социальные и экономические отношениях в сфере похоронного дела.
В связи с региональными, этническо-традиционными и экономическими особенностями организация похоронного дела из федерального уровня не может быть полноценной по следующим причинам:
- Взятие на себя ответственность за организацию похоронного дела федеральными органами управления влечет за собой необходимость создания иерархической системы управления сверху вниз. Финансирование такой многоуровневой структуры станет обязанностью федерального бюджета, следовательно, самих же граждан – налогоплательщиков. Выделять дополнительные резервы из федерального бюджета на работу такой структуры в условиях настоящей экономической ситуации в стране, невозможно.
- Сложившаяся практика управления вертикальными системами, связанными с социальными обязательствами государства с одной стороны и рыночными отношениями с другой, показывает невозможность оперативного контроля за расходованием на местах бюджетных средств, движущихся сверху вниз по всей иерархической цепочке. Безусловно, финансирование законченных проектов имеющих в финале конкретный конечный результат - здания, стадион, и прочее возможно. Но обряд погребения граждан - нескончаемый процесс, не имеющий конкретного результата, который можно измерить на финале. Аналогичная ситуация складывается при выполнении указаний сверху – по пути своего следования до конкретного исполнителя они часто обрастают дополнительными инструкциями и подзаконными актами, реально искажающими первоначальный замысел.
В связи с этим, позиция федеральных органов власти, передавших управление похоронной сферой на местный уровень, является на данный момент единственно оптимальным решением.
Основная проблема, возникающая на местном уровне это проблема финансирования. На настоящий момент ни один из регионов не может похвастаться достаточным самостоятельным запасом в бюджете, который бы полноценно использовался в поддержке похоронной отрасли.
В период лицензирования ритуальных услуг местные органы власти частично выходили из положения, создавая специализированные службы или другие коммерческие организации с долевым участием муниципалитетов или другим образом аффилированные с ними. Именно аффилирование с местными органами власти было для предпринимателей гарантией стабильности работы. Часть средств, полученных с населения, выделялось на финансирование местной похоронной сферы в разном виде (доплаты к федеральному пособию на погребение, благоустройство и содержание кладбищ и т.д.).
В некоторых случаях эти средства до реальных потребителей не доходили, расходовались нецелевым образом. Аналогичные ситуации возникали с любыми средствами, выделяемыми в качестве компенсаций из других бюджетов министерств и ведомств. Эпизоды с откровенными коррупционными схемами, «распилами», «откатами» и «заносами» в данной статье мы вообще не рассматриваем.
С появлением на похоронном рынке ФАС в качестве контролирующего органа, такие аффилированые связки стали практически невозможными.
В некоторых регионах местные органы, понимая недостаточность федерального финансирования, выделяют дополнительную материальную помощь на погребение. При всей видимой «социальной ориентированности» этой доплаты неимущим слоям, она в итоге своей социальной функции не выполняет.
Простейший пример – доплата к социальному пособию в г. Москве. Такая доплата выделяется на погребение:
- неработавших пенсионеров;
- лиц, не являвшихся пенсионерами и не работавших;
- в случае рождения мертвого ребенка по истечении 196 дней беременности;
- лиц без определенного места жительства.
Реальными получателями денег становятся не умершие неработающие, а третьи лица. В большинстве случаев это дееспособные работающие и платежеспособные граждане, формально выступающие в качестве «лица, взявшего на себя обязанности по погребению».
В результате этого есть совершенно асоциальные эпизоды, когда в случае смерти единственного кормильца в семье никакой доплаты этой семье не положено, а в случае смерти неработающего сына-студента какого-нибудь крупного бизнесмена московский бюджет доплачивает эту материальную помощь, только потому, что студент не работал. А этот бюджет формируется, в том числе, из налогов граждан, т.е. из наших с вами налогов.
Получается, что вместо того, чтобы финансировать школы, дороги, безопасность и пр. реально необходимые избирателям блага, бюджет нашими деньгами финансирует обрядовую часть похорон члена обеспеченной семьи!
По такому же принципу можно рассматривать выделение средств на благоустройство кладбищ и на различные доплаты и компенсации в том числе, связанные именно с обрядовой частью погребения. При этом пользователями этой обрядовой части являются конкретные физические лица, как правило, в ограниченном количестве семьи или друзей. А компенсация их расходов по поддержанию в «достойном» состоянии мест погребения или доп. компенсации им, ложатся на плечи всего общества в целом и каждого налогоплательщика в отдельности.
Расходы на содержание постоянно расширяющихся кладбищ, если они функционируют в соответствии со СНИП-ами, СанПиН-ами, и другими строительными нормами, с каждым годом обходится рядовым налогоплательщикам в огромные и все время увеличивающиеся суммы. При таких расходах возникает существенное недофинансирование реальных социальных объектов и программ для живых – школ, детских садов, здравоохранения, транспорта, безопасности и пр. В реальности недополученные гражданами блага, «зарытые» в землю по непонятным принципам, влияют и на социально политическую стабильность в стране. Особенно социально опасные последствия такой финансовой расточительности и безответственности, выражаются в снижении доверия населения к органам власти разного уровня и, как следствие - уменьшению правосознательности и гражданской ответственности самого населения.
На этом фоне становятся странными победные реляции некоторых глав органов местной власти в СМИ об очередном поднятии компенсации на «достойные похороны». Рассказывая об этом, говорящие скромно умалчивают, что эта очередная доплата была отобрана у живых граждан-избирателей, именно от их социальных программ.
Особое внимание необходимо обратить на терминологию, в частности на определение «достойные похороны». Попытки приравнять этот термин к конкретному перечню и суммам вызывают больше вопросов, чем ответов.
В частности:
- Почему на достойные похороны просто гражданина РФ выделяется 4000 руб, если средства идут из бюджета Пенсионного фонда, а на такие же «достойные похороны» за счет наследства разрешается выделять 40 000 руб.?
- Это что – другая «достойность» похорон?
- Кто определяет эту достойность и как можно ограничивать «достойное» отношение распоряжениями или постановлениями органов власти?
На наш взгляд сам термин «достойно» применительно к похоронам – это внутреннее отношение лица, взявшего на себя обязанности по погребению и участников похорон к процессу похорон, соразмерное чувству исполненного морального или внутреннего долга - рублями не измеряется.
Было бы целесообразно вообще исключить термин «достойные похороны» применительно в целом к социальным гарантиям государства, а для расширения возможностей граждан при организации похорон, снять ограничения по использованию вкладов наследодателя в соответствии со ст. 1174 ГК РФ:
«Размер средств, выдаваемых на основании настоящего пункта банком на похороны наследнику или указанному в постановлении нотариуса лицу, не может превышать двести минимальных размеров оплаты труда, установленных законом на день обращения за получением этих средств. Правила настоящего пункта соответственно применяются к иным кредитным организациям, которым предоставлено право привлекать вклады или другие счета денежные средства граждан».
Зачем нужно какое-то специальное Постановление, которое ограничивает эту норму ГК и право граждан тратить средства, которые собирал сам наследодатель на свои похороны?
Снятие этих ограничений облегчит гражданам возможность «достойной», на их взгляд, организации похорон с одной стороны, с другой стороны – не будет удерживать «мертвым грузом» эти средства на счетах, а запустит их в экономическое обращение, превращая их в итоге в налоги, зарплату, инвестиции, развитие производства и пр.
Рентабельность созданных государством специальных служб, обеспечивающих цивилизованную утилизацию как потребность всего общества в целом, а не конкретных лиц, взявших на себя обязанности по погребению, должна быть ограничена перечнем услуг, достаточным для выполнения именно этой – общественной потребности. Оказывать дополнительные услуги конкретным заказчикам на коммерческой основе одновременно недопустимо.
Исходя из сформировавшегося социального договора между обществом и государством, общество выбирает органы власти именно для того, чтобы они обеспечивали выполнение необходимых интересов и нужд всего общества в целом, а не индивидуальных потребностей отдельных лиц.
При погребении такой общественной нуждой и потребностью является обеспечение цивилизованной утилизации, которая необходима для обеспечения санитарно-эпидемиологической, экологической и других целей общества.
Оказания дополнительных ритуальных услуг (обрядовая часть похорон), направленных на удовлетворение индивидуальных потребностей заказчика, должно осуществляться за его счет в конкурентной среде и является коммерческой деятельностью, направленной на получение прибыли. С точки зрения социального договора наделять органы власти функциями коммерсанта-бизнесмена, получающего прибыль от смерти своих избирателей недопустимо. Также, ради сохранения конкуренции, недопустимо в данном случае предоставлять право органами власти быть одновременно регулятором рынка и «бизнесменом» на этом же рынке, где они могут в любой момент поменять правила игры.
Мадьярова Анна Владимировна., кандидат юридических наук, главный консультант аппарата Комитета Государственной Думы по вопросам местного самоуправления в статье о проблемах организации похоронного дела (Материал подготовлен для системы КонсультантПлюс, 2010 с использованием правовых актов по состоянию на 30 марта 2010 года) пишет:
«Особо следует подчеркнуть, что согласно Федеральному закону N 131-ФЗ на органы местного самоуправления возложено не оказание ритуальных услуг, а организация оказания таковых. Последнее же не подразумевает обязанности по созданию в этих целях каких-либо органов местного самоуправления (их структурных подразделений), организаций, а также по финансированию оказания ритуальных услуг из местного бюджета. Организация оказания услуг есть создание условий, при которых гражданам обеспечивается предоставление этих услуг, а это возможно как силами специально учреждаемых муниципальных организаций, так и путем привлечения и стимулирования хозяйствующих субъектов немуниципальной формы собственности». … «Поэтому если в муниципальном образовании сформирована конкурентная среда и есть достаточное количество организаций, оказывающих ритуальные услуги, то нет прямой необходимости создавать муниципальные организации».
Если принять за основу концепцию разделения комплекса ритуальных услуг на 2 части: цивилизованную утилизацию и обрядовую процедуру, то ради снятия нагрузки с местных бюджетов, следовательно, с налогоплательщиков, оставить за государством гарантии только цивилизованной утилизации. Обрядовую часть передать в конкурентную среду субъектов предпринимательства, при этом, не ограничивая этих субъектов в возможности реализовывать и утилизационную часть, получая при этом компенсацию (субвенции).
Таким образом, могут быть выполнены 2 задачи:
- обеспечение предусмотренных минимальных государственных гарантий,
- сохранение нормальной конкурентной среды.
Решение вопроса с постоянно расширяющимися кладбищами – одна из основных задач, которая должна быть решена, и причем, решена немедленно! Особенно остро эта проблема стоит перед крупными мегаполисами, не имеющими свободных площадей для открытия новых кладбищ.
Реализации идеи частных кладбищ требует глубокой и неторопливой проработки, многочисленных согласований и внесения изменений во многие нормативные акты на федеральном уровне. А главное – она должна быть поддержана обществом. Это требует отдельной публичной разъяснительной работы и длительного времени.
Однако на первом этапе, на наш взгляд можно использовать и действующий закон ФЗ-8 «О погребении и похоронном деле. Для этого достаточно доскональной реализации тех критериев и того алгоритма, которые прописаны сейчас, но до этого, по непонятной причине совокупно не реализовывались. Точнее реализация гарантий с предоставлением земли ограничивалась только исполнением одного из перечисленных критериев, без учета прописанного в законе алгоритма. Если рассмотреть действующие гарантии ст.7 ФЗ то выявляется четкий алгоритм предоставления мест для захоронений:
«п.1. На территории Российской Федерации каждому человеку после его смерти гарантируются погребение с учетом его волеизъявления, предоставление бесплатно участка земли для погребения тела (останков) или праха в соответствии с настоящим Федеральным законом» – участок должен быть бесплатным, но необязательно новым.
«п. 2. Исполнение волеизъявления умершего о погребении его тела (останков) или праха на указанном им месте погребения, рядом с ранее умершими гарантируется при наличии на указанном месте погребения свободного участка земли или могилы ранее умершего близкого родственника либо ранее умершего супруга» – гарантия погребения либо в родственную могилу, либо рядом (на родственном участке).
«п. 3. В иных случаях возможность исполнения волеизъявления умершего о погребении его тела (останков) или праха на указанном им месте погребения определяется специализированной службой по вопросам похоронного дела с учетом места смерти, наличия на указанном им месте погребения свободного участка земли, а также с учетом заслуг умершего перед обществом и государством.» - при отсутствии возможности на родственном месте – предоставление нового.
В течение всего время действия закона условие этого алгоритма: «если нет места рядом с родственником, то тогда предоставление нового», не соблюдалось. Новые места захоронений предоставлялись априори автоматически, без проверки условия п. 2 этой статьи Закона.
Связано это было с 2 причинами:
1. Отсутствие возможности быстрой проверки родственных связей конкретного умершего с уже захороненными родственниками даже на территории того же муниципального образования или подведомственных ему кладбищ. (Цифровые базы захоронений и заявлений)
2. Аргументом, что на «том месте, где захоронены родственники», ответственный за захоронение «другой человек» не даёт разрешение.
Между тем, ФЗ о погребении не предусмотрено право третьих лиц, воспрепятствовать установленным гарантиям, т.е. мнение «другого ответственного» может вообще не приниматься в расчет, уж тем более быть использовано в качестве ограничения. Это является самодеятельностью местных органов власти, которые прописывают правила работы кладбищ на своём местном уровне.
В судебной практике есть примеры, когда приоритет Федерального законодательства, без введения новых норм стоял выше заявительных желаний лиц взявших на себя обязанности по погребению даже в части реализации гарантий п. 1 ст. 5 ФЗ № 8 «О погребении и похоронном деле». В частности Определением Кассационной коллегией Верховного Суда Российской Федерации КАС08-243 от 19.06.2008 г. заявителю Акчибашу С.Н. было отказано в признании незаконным обязательности проведения патологоанатомической в случаях, когда проведение такой экспертизы обязательно в связи с исполнением других нормативных актов.
Установление родственных связей к захороненным возможно и сейчас, при условии цифровой обработки заявлений от ответственных при любых действиях на кладбищах. Это вопрос чисто технический и в крупных мегаполисах не сложно реализуется, при наличии соответствующего программного обеспечения. Это обойдется в итоге значительно дешевле, чем раздавать участки без проверки алгоритма, каждый год, вкладывая в создание и благоустройство новых площадей.
Однако надо учитывать, что в данном случае необходима системная разъяснительная работа среди населения, которое является одновременно налогоплательщиками и потребителями других социальных благ, за счет которых бюджетные деньги расходуются именно на новые площади кладбищ.
Особое внимание при разработке нового ФЗ необходимо уделить взаимодействию предпринимательского сообщества и власти. Прежний формат, построенный на основе аффилирования отдельных ритуальных фирм с местными органами власти, сейчас перестает быть гарантией стабильности. Практически все попытки как-то использовать положение придворной «организации» вызывает реакцию остальных участников рынка, «обделенных» административным ресурсом, жалобы в ФАС и другие контролирующие органы с вынесением соответствующих решений. Даже если нарушений не обнаруживается, то открытость сегодняшнего информационного пространства – появления сообщений в СМИ, интернете и пр. лихорадит прежне стабильный бизнес и тормозит нормальную работу. Непонятно, что лучше – постоянно отбиваться от проверок и нападок или быть в демонстративном положении «обделенного».
Потенциальные возможности саморегулирования позволяют решить несколько задач, необходимых для стабильной и уверенной работы, как самого бизнеса, так и органов власти.
Во–первых: создание саморегулируемых организаций, делегирование полномочий снизу наверх с возможностью отзыва руководства СРО, консолидация финансовых ресурсов в интересах всех членов - это уже коллективный процесс.
Во–вторых: участие легитимных представителей саморегулируемых организаций при принятии нормативных актов в похоронной сфере требует открытого обсуждения проектов этих актов, механизмов коллективного принятия решений и ответственности на себя, без переваливания её на каких-то там чиновников.
В–третьих: значительно расширяются возможности взаимоконтроля друг друга самими участниками рынка. Никакой самый честный чиновник из кабинета, получая дозированную информацию через приближенные к нему «фильтры» в виде узкого круга заинтересованных лиц, не может сравниться с публичными обсуждениями, непосредственно работающих на земле. Появляется механизм обратной оперативной связи, помноженный на публичность, со своей системой сдержек и противовесов, гарантирующий любому участнику, что его не закроют по заказу конкурента, только потому, что он не «любимчик» местного царька.
Даже тем участникам рынка, которые привыкли опираться на местные органы, надо понимать, что любая смена власти превращает их из «любимчиков» и лидеров в «опальных» и «аутсайдеров». Именно механизм открытого коллегиального управления, контроля и принятия решений стабилизирует ситуацию. Резких взлетов бизнеса никто не гарантирует, но и резких падений не по своей вине тоже не будет.
Что может быть лучше, чем уверенность в завтрашнем дне!? Местной власти такие совместные действия с сообществами предпринимателей оказываются тоже полезным.
Разделение власти с саморегулируемыми организациями означает и разделение ответственности с ними. Сегодня вся ответственность за работу лежит именно на властях. Именно они «обязаны обеспечить». В союзе с саморегулируемыми организациями, особенно если это будет прописано в законе, эта уже коллективная ответственность. Значит, что и часть ответственности за реализацию государственных гарантий можно передать предпринимательскому сообществу, сохранив ресурсы для других социальных программ.
Аналогичные способы управления похоронной сферы должны быть использованы на федеральном уровне. Структурированная снизу вверх система саморегулирования позволяет в итоге сформировать общефедеральный орган управления, способный решать федеральные задачи наравне с министерствами, ведомствами и федеральными агентствами, причем без привлечения бюджетных средств.
Безусловно, это требует совместного обсуждения с полномочными представителями субъектов предпринимательства и органов власти, обоснованных экономических и политических расчетов, но именно такой законодательно закрепленный баланс сил обеспечит стабильное и законное будущее все похоронной отрасли на долгие годы.
Начало реализации данной программы целесообразно начинать только после профессионального обсуждения среди всех участников и сторон в несколько этапов.
На первом этапе необходимо создать сообщества предпринимателей в виде саморегулируемых организаций на базе уже имеющихся (или быстро сформулированных) минимальных требований и интеграция их в органы управления и контроля на местном уровне.
На втором этапе и последующих этапах - выдвижение их легитимных представителей в комиссии и комитеты на федеральном уровне для проработки более сложных аспектов похоронного дела: земельных вопросов, создание подробных стандартов и требований, органов коллегиального управления и контроля на федеральном уровне.
Антон Авдеев - администратор сайта Prof-Ritual.Ru
