ИНСТИТУТ ПОХОРОННОГО ДЕЛА
1 Федеральный закон от 12 января 1996 г. 8-ФЗ «О погребении и похоронном деле» в момент его принятия Государственной Думой РФ являлся продвинутым документом, определившим принципы развития похоронной отрасли, и, в особенности, социальных аспектов государственных гарантий по погребению:
- установлены международно-признанные нормы воле-изъявления умершего по вопросу его погребения и достойного отношения к телу умершего;
- в условиях неразвитого социального законодательства и отсутствия средств в казне государства, Закон взял на себя вопросы прямого регулирования заботы о последнем пути граждан, родственники которых не имели средств на погребение умерших, а также погребения граждан, личность которых не установлена;
- установлена нормы бесплатного представления гражданам Российской Федерации участка земли для погребения тела (останков) или праха;
- определены объемы, механизмы реализации и источники финансирования гарантированных услуг по погребению для всех граждан РФ;
- особое внимание в Законе изначально было уделено вопросам гарантий погребения граждан, имеющих заслуги перед страной - участников войны, военнослужащих и граждан, призванных на военные сборы, сотрудников органов внутренних дел, Государственной противопожарной службы, органов по контролю за оборотом наркотических средств и психотропных веществ, сотрудников учреждений и органов уголовно-исполнительной системы.
Компенсируя недостаток соответствующей нормативной базы, Закон также содержал санитарные и экологические требования, связанные с местами погребения.
2 За десятилетний период с момента принятия Закона в него были внесены изменения, основную долю которых составляют вопросы, связанные с развитием системы социальной защиты граждан Российской Федерации.
Изменения вносились прямо в текст Закона либо путем ссылок и добавлений из вновь принятых законодательных или распорядительных актов Федеральных органов. К таким документам можно отнести Федеральный закон от 27 мая 1998 г. № 76-ФЗ «О статусе военнослужащих», установивший систему правовой и социальной защиты военнослужащих, а также приказы: Федеральной таможенной службы от 1 августа 2005 г. № 690 ГФС РФ от 21 июля 2004 г. № 262, МЧС РФ от 30 июня 2004 г. № 307, МВД РФ от 18 июля 2003 г. № 562, МВД РФ от 31 декабря 2002 г. № 1272, ФПС РФ от 22 июля 2002 г. № 444, Минобороны РФ от 5 ноября 2000 г. № 500, ФАПСИ от 28 августа 2000 г. № 189, ФСО РФ от 27 января 1999 г. № 18, МВД РФ от 14 декабря 1999 г. № 103. Федеральный закон от 12 января 1995 г. № 5-ФЗ «О ветеранах», Федеральный закон от 7 августа 2000 г. N 122-ФЗ «О порядке установления размеров стипендий и социальных выплат в Российской Федерации», Федеральный закон от 2 августа 1995 г. N 122-ФЗ «О социальном обслуживании граждан пожилого возраста и инвалидов».
Основная заслуга по внесению указанной категории добавлений и изменений принадлежит ветеранским объединениям и, в первую очередь, Комитету по делам ветеранов Государственной Думы РФ.
С началом инициированных президентом РФ Путиным В. В. реформ - технического регулирования, административной, пенсионной и местного самоуправления, изменения в Закон «О погребении и похоронном деле», касающиеся организации и финансирования похоронного дела и в особенности вопросов финансирования социальных гарантий были внесены при принятии Федеральных законов: Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», Федерального закона от 22 августа 2004 г. № 122-ФЗ «О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием федеральных законов «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».
Огромное внимание социальным вопросам погребения граждан, имеющих особые заслуги перед Отечеством, реализовано в указах президента РФ и постановлениях Правительства РФ и не отраженных в Законе «О погребении и похоронном деле».
Необходимо отметить, что в одобренном указом Президента РФ от 15 марта 2000 г. № 511 Классификаторе правовых актов, заменившем действующий ранее Общеправовой классификатор отраслей законодательства, вопросы правового регулирования похоронного дела представлены в рубрике 070.000.000 «Социальное обеспечение и социальное страхование».
В то же время указом президента Российской Федерации от 23 июля 2003 г. № 824 «О мерах по проведению административной реформы в 2003-2004 годах» определены приоритетные направления административной реформы:
· ограничение вмешательства государства в экономическую деятельность субъектов предпринимательства, в том числе прекращение избыточного государственного регулирования;
· исключение дублирования функций и полномочий федеральных органов исполнительной власти;
· развитие системы саморегулируемых организаций в области экономики;
· организационное разделение функций регулирования эконо-мической деятельности, надзора и контроля, управления государственным имуществом и предоставления государственными организациями услуг гражданам и юридическим лицам;
· завершение процесса разграничения полномочий между федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, оптимизация деятельности территориальных органов федеральных органов исполнительной власти.
Реализация данных положений напрямую касается вопросов регулирования похоронного дела и в особенности представления похоронных услуг населению.
3 Известно, что реформа технического регулирования призвана адекватно заполнить вакуум, связанный с реализацией админи-стративной реформы, когда государство сокращает прямое вмешательство в экономику. При этом ожидается, что организованное, добросовестное бизнес-сообщество создает собственные механизмы саморегулирования и инструменты сорегулирования с государством, иначе стандарты. Примером такого стандарта можно назвать Европейский стандарт похоронных услуг, принятый в августе 2005 года, в создании которого участвовали и специалисты из России. На базе этого стандарта создан 13-язычный словарь похоронных терминов, содержащий термины на русском и украинском языках, предложенные на основании широкого обсуждения группой российских специалистов.
4 Не менее важными для достижения ожидаемых населением целей борьбы с коррупцией и повышения качества ритуально-похоронных услуг являются вопросы, связанные с развитием Кодекса об административных правонарушениях, а также применением Федерального закона от 21 июля 2005 г. № 94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд» и в особенности законодательства, связанного с деятельностью муниципальных унитарных предприятий. Наблюдаемое в ряде регионов «внеконкурсное» выведение материальных ресурсов и полномочий муниципальных предприятий похоронного обслуживания в пользу «родственных» частных компаний не может не настораживать как участников рынка, так и правоохранительные и антимонопольные органы.
5 Принципиальным вопросом экономики похоронного дела является добросовестное управление муниципальным имуществом (кладбищем) администрацией муниципального образования. Поскольку оборотоспособность земель, занятых захоронениями, как и вопросы управления муниципальным имуществом, однозначно определены в действующем законодательстве РФ, существующая в некоторых муниципальных образованиях практика ограничения доступа на кладбище для добросовестных операторов рынка, установления местных налогов и сборов на содержание кладбищ является безусловно незаконной.
6 Норма закона, связанная с созданием органами местного самоуправления «специализированной службы по вопросам похоронного дела», вызывающая столько споров на местах, при внимательном изучении не может трактоваться иначе, как обязанность этой службы оказывать гарантированный перечень по погребению на безвозмездной основе в данном муниципальном образовании.
Это вовсе не означает, что мы ратуем за то, чтобы ритуально-похоронные услуги оказывали неподготовленные, недобро-совестные предприниматели, не имеющие ни знаний, ни ресурсов, ни совести. Когда речь идет о формировании конкурентной среды, то в первую очередь это означает прозрачность принятия решений муниципальной властью, соблюдение корпоративных и национальных правил и стандартов, уважении прав потребителя, постоянное повышение образовательного уровня сотрудников похоронных домов, забота об экологической и биологической безопасности при представлении услуг по погребению.
Ключевая роль местных властей в организации похоронного дела и формировании связанной с ним системы социальной защиты населения так же подчеркнута в пункте 3 статьи 9 Закона. При добросовестном и четком исполнении данная статья включает механизм обратной связи через Бюджетный кодекс и Законы о выполнении бюджетов внебюджетных фондов, позволяет консолидированно получить средства, достаточные, по мнению органа местного самоуправления, для осуществления гарантированного перечня по погребению.
7 К сожалению, в Законе отсутствует действенный механизм по финансированию погребения непознанных лиц, количество которых в год достигает по всей стране 50000 человек. Поскольку личность их не установлена, то они не являются ни пенсионерами (ответственность ПФ РФ), ни работающими (ФСС РФ) с одной стороны, но не установлено, что они безработные (ответственность бюджета субъекта РФ) с другой стороны. При этом в большинстве случаев тела этой группы лиц находятся в моргах, принадлежащих муниципальным образованиям, и администрации муниципальных образований вынуждены «по факту» изыскивать внебюджетные ресурсы, чтобы освободить муниципальный морг от несвойственной ему нагрузки. Мы полагаем, что средства для погребения неопознанных лиц должны поступать из государственного бюджета, либо бюджета субъекта Федерации и канализироваться по линии федеральных исполнительных органов, отвечающих за установление причин и обстоятельств смерти - МВД, прокуратура - совместно со с средствами, затрачиваемыми на судебно-медицинские аутопсии и другие виды исследования.
8 Можно ожидать, что принятие подготовленных Роспотребнадзором РФ технических регламентов в числе прочих вопросов, касающихся рисков похоронного дела, сможет оказать существенную помощь муниципальным властям в организации похоронного дела.
Председатель правительства РФ Михаил Ефимович Фрадков в недавнем выступлении в Якутске сказал: «Бизнес, который только хочет подзаработать и еще прихватить вагонетку из бюджета, нам не нужен».Это сигнал для тех, кто все еще хочет поправить свое финансовое положение за бюджетный счет. Однако, когда речь идет о привлечении инвестиций в сферу похоронного дела, в особенности для строительства кремационных комплексов, власти всячески уходят от конкретных решений, ссылаясь в том числе на статью 24 № 8-ФЗ , не позволяющую по их мнению привлекать средства инвесторов для строительства крематориев. Возможно, самым простым способом снятия этого барьера было бы изменение текста данной статьи. Возможно, что есть и еще некоторые устаревшие или неоднозначно трактуемые статьи - в таком случае самое правильное решение - рабочая группа, которая должна подготовить и в соответствии с регламентом предложить необходимые изменения в Закон.
НАШИ ПРЕДЛОЖЕНИЯ В РЕЗОЛЮЦИЮ СЛУШАНИЙ:
1. Участники слушаний отмечают огромную работу Комитета по делам ветеранов Государственной Думы по совершенствованию Закона «О погребении и похоронном деле», направленную на повышение уровня социальной защиты граждан России.
2. Необходимо повсеместно реализовывать норму Федерального закона «О похоронном деле и погребении» по созданию Попечительских советов по похоронному делу, привлекая для работы в них членов ветеранских объединений, а не работников муниципальной администрации и надзорных органов.
3. Организовать при Комитете по делам ветеранов Государственной Думы рабочую группу по приведению устаревших положений Закона «О погребении и похоронном деле» в соответствие с текущим законодательством РФ с привлечением представителей Минфина, МВД РФ и Генеральной прокуратуры.
4. Пропагандировать образовательные программы для администраторов муниципальных образований, профессионалов похоронного дела.
5. Похоронному сообществу сфокусировать свои усилия на разработке кодексов и стандартов, защите прав потребителя и окружающей среды.
Марк АБЕЛЕВ, д.т.н., профессор, Лауреат Государственной премии СССР, заведующий кафедрой Инновационных технологий ГОУ ДПО ГАСИС,
Гурген ПАШИНЯН, д.м.н., профессор, Лауреат Государственной премии СССР, заведующий кафедрой судебно-медицинской экспертизы МГМСУ,
Тимур ЗУЛЬФУГАРЗАДЭ, к.ю.н., доцент РосНОУ,
Сергей РОЖКОВ, доцент Института похоронного дела ГОУ ДПО ГАСИС
