Уважаемые коллеги!
Специальный выпуск журнала "Похоронный дом", который Вы держите в руках, по сути дела, является комплектом раздаточного материала к парламентским слушаниям в Государственной Думе Российской Федерации от 22 марта 2007 года на тему "Социально-экономические аспекты совершенствования законодательства в сфере похоронного дела", организованным Комитетом Госдумы по делам ветеранов и Союзом похоронных организаций и крематориев.
Сотрудничество нашего Союза с Комитетом по делам ветеранов в области совершенствования нормативно-правовой базы похоронной отрасли началось в 2003 году и реализовалось в проведении 21 октября 2003 года первых в России парламентских слушаний на тему "О практике применения Федерального закона "О погребении и похоронном деле". (Рекомендации первых слушаний от 2003 г., а также проект Рекомендаций настоящих слушаний приведены далее).
Несмотря на огромную социальную значимость и ответственность, сфера ритуально-похоронного обслуживания населения долгие годы оставалась "в тени" и была лишена должного внимания со стороны органов государственной власти.
Смена политического и экономического курса в России привела к масштабным реформам. Сфера услуг, как и вся экономика страны, подверглась существенным преобразованиям, связанным с построением рыночных отношений. Это потребовало и создания правого поля для деятельности хозяйствующих субъектов различной формы собственности.
Активный рост частного сектора рынка ритуально-похоронных услуг и развитие бизнеса породило множество проблем в этой деликатной сфере в начале 90-х гг. Обострилась конкуренция, особенно в крупных городах. Для стабилизации работы отрасли Правительством РФ был предпринят ряд мер, в т.ч. утверждение Федеральной целевой программы "Улучшение ритуального обслуживания населения на 1993-2000 годы". В середине 90-х была сформирована основа нормативно-правовой базы похоронного дела - приняты Постановление Правительства Российской Федерации "Об утверждении Положения о порядке лицензирования деятельности по оказанию ритуальных услуг", Федеральный закон от 12 января 1996 года №8-ФЗ "О погребении и похоронном деле", Указ Президента Российской Федерации от 29 июня 1996 года №1001 "О гарантиях прав граждан на предоставление услуг по погребению умерших".
Закон определил, что похоронное дело является самостоятельным видом деятельности. У него появилось множество отраслеформирующих признаков: свое законодательство, инструментарий управления, специфика работы на рынке и конкуренции, новые технологии, формы и методы обслуживания, профессиональные выставки, профессиональное образование, общественные организации, первые научно-исследовательские работы и т.д. В то же время согласно Общероссийскому классификатору услуг населению (ОКУН) ритуальные услуги рассматривались в структуре бытовых. Это вызывало ряд вопросов, в т.ч. принадлежность к тому или иному органу исполнительной власти. Традиционно, частью вопросов развития отрасли занимался Госстрой России, частью - Минэкономразвития России в рамках координации развития сферы услуг. К сожалению, управление похоронным делом не представляло собой целостной системы. Отсутствовали единая государственная политика его развития, механизм и регламент взаимодействия всех участников на всех уровнях, региональное и местное законодательство. Бюджетных средств на содержание объектов похоронного назначения, в первую очередь, кладбищ, а также развитие кремации, явно не хватало. Частные инвесторы во многом были лишены возможности действовать легально. Финансовое обеспечение социальных гарантий по погребению также становилось все более недостаточным. С 2000 года отменено лицензирование.
Все это привело к развитию кризисных тенденций в сфере похоронного обслуживания и необходимости консолидации усилий похоронных предприятий и органов управления в решении обострившихся проблем. В 2003 году в эту работу активно включился вновь созданный Союз похоронных организаций и крематориев, проблемам развития отрасли был предан общегосударственный статус, впервые появился проект Единой концепции развития похоронного дела в РФ, были утверждены Рекомендации первых парламентских слушаний по вопросам применения закона о погребении.
В период с 2003 по 2007 гг. Союзом, а также другими общественными организациями, научными и образовательными учреждениями, ведущими похоронными службами была проведена определенная аналитическая и научная работа, разработан пакет проектов нормативно-правовых документов, проведено множество семинаров и конференций в различных городах России, налажено тесное сотрудничество с рядом заинтересованных министерств и ведомств.
Однако, отсутствие многоуровневой системы управления отраслью, а затем передача функций по организации похоронного дела вниз на уровень органов местного самоуправления так и не позволили реализовать основные положения принятых программных документов. Более того, перечень проблем расширился. За все это время пробелы и неточности в законодательстве так и не были устранены. А динамично развивающийся рынок с его мощной коммерческой составляющей потребовали разработки и принятия ряда дополнительных нормативно-правовых актов.
Все вышесказанное нашло отражение в проекте Концепции нормативно-правого регулирования похоронной отрасли РФ, разработанном в 2006 году Союзом при поддержке Минэкономразвития России.
Таким образом, проблемы развития похоронного дела и его законодательства остаются весьма актуальными и требуют срочного разрешения на государственном уровне. Эта необходимость собрала нас на парламентских слушаниях во второй раз для обсуждения ключевых вопросов, среди которых:
1. Формирование автономной системы управления похоронным делом как самостоятельным видом деятельности на всех уровнях. Создание или определение государственной структуры (ведомства), ответственного за координацию развития похоронного дела в РФ (создание федерального органа управления похоронным делом в структуре федеральных органов исполнительной власти РФ).
2. Построение эффективной системы финансирования похоронного дела, включая все возможные источники (федеральный бюджет, бюджеты субъектов РФ и местные бюджеты, частные инвестиции и т.д.). Формирование постоянной строки в федеральном бюджете на нужды похоронного дела (сооружение, реконструкция и содержание объектов похоронного назначения). Перевод финансового обеспечения предоставления гарантированного перечня услуг по погребению на безвозмездной основе, а также выплаты социального пособия на погребение из функций ПФ РФ и ФСС РФ в систему федерального бюджета. Перевод ритуальной сферы на уровень субъектов РФ с финансированием из бюджетов субъектов РФ.
3. Увеличение размера социального пособия на погребение. Стоимость гарантированного перечня услуг по погребению на безвозмездной основе.
4. Антимонопольная политика в похоронной сфере, развитие конкурентной среды. Формализация работы коммерческого сектора рынка ритуально-похоронных услуг. Законодательное обеспечение возможности участия частных инвесторов и частных похоронных предприятий в строительстве и эксплуатации кладбищ, крематориев, останкохранилищ и иных объектов похоронного назначения.
5. Определение порядка создания специализированных служб по вопросам похоронного дела, требований к ним, источникам финансирования и т.д.
6. Разработка правил эксплуатации объектов похоронного назначения и правил оказания ритуально-похоронных услуг.
7. Четкое определение терминологии. Конкретизация понятий, используемых в отрасли (в т.ч. в федеральном законе о погребении).
8. Содействие органам местного самоуправления в организации похоронного дела. Разработка типовых методик. Реализация программ подготовки кадров.
9. Лицензирование, сертификация, разработка технических регламентов.
10. Земельное законодательство. Статус земель кладбищ и мест погребения.
В заключении своего обращения хочу выразить глубокую надежду на то, что нам наконец удастся обратить всеобщее внимание на проблемы развития похоронного дела и добиться начала серьезной систематической работы на самом высоком уровне по обеспечению нормальной работы отрасли, в т.ч. законодательному.
Павел Уланов, исполнительный директор Союза похоронных организаций и крематориев
