Особый правовой статус Москвы, отточенная десятилетием культура регулирования похоронного дела, накопившиеся с момента отмены лицензирования четыре года назад неразрешенные проблемы «черных агентов» (агентов, действующих самостоятельно и не являющихся представителями специализированных служб по вопросам погребения и похоронного дела); скрытое, но существенное влияние представителей правоохранительных органов и органов здравоохранения; существенное усиление влияния на рынок ритуально-похоронных услуг департамента имущества города и снижение влияния департамента потребительского рынка и услуг правительства Москвы; проблема участия города в уставном капитале большинства специализированных служб по вопросам похоронного дела; отсутствие свободных кладбищенских площадей в границах города и сложности с землеотводом под московские кладбища в Московской области привлекают внимание похоронного сообщества России к тому, какими путями Правительство и Дума столицы будет развязывать этот клубок интересов.
Использование прав субъекта федерации позволяет Москве решить важнейшую задачу координации и порядка финансирования государственных органов при выполнении государственных функций, представлении государственных услуг похоронного дела.
В первую очередь речь идет о сборе, транспортировке и идентификации останков погибших на территории города граждан в результате природных и техногенных катастроф, терактов, транспортных и иных аварий и прочих причин как массовых, так и индивидуальных скоропостижных смертей, а также обеспечение условий хранения и опознания этих останков, возможность получения всех видов ритуальных услуг для погребения указанной категории умерших и погибших.
Вторым сложным вопросом взаимодействия государственных органов, требующим своего наиболее оперативного разрешения, является вопрос принятия решения о необходимости патологоанатомического либо судебно-медицинского исследования тела умершего вне больничного учреждения. Отсутствие административной, профессиональной и финансовой ответственности за принятие подобного решения без достаточных оснований приводит к тому, что подобные направления достаточно часто являются элементом скрытого влияния на выбор специализированной службы, которая будет оформлять заказ на услуги по погребению.
В результате бюджет департамента здравоохранения правительства Москвы расходуется как на выполнение необоснованных вскрытий (по оценке службы судебной медицины США, стоимость одной аутопсии составляет около 6 тыс. долларов, т.е. примерно
168 тыс. рублей; во сколько подобные процедуры обходятся городу Москве точно не известно, что требует проведения специального исследования, направленного на установление экономической эффективности указанного процесса и определения размера наносимого городу материального ущерба), так и на содержание службы перевозки умерших, осуществляющей не только вывоз останков с мест катастроф, аварий и убийств, но и вывоз останков умерших дома по описанным выше направлениям на патологоанатомическое или судебно-медицинское исследование, а также «бесплатно» на так называемую «сохранку» (сохранение) - в морг или трупохранилище в соответствии с установленным департаментом здравоохранения Москвы территориальным распределением или указанием специального координирующего отдела, сформированного в службе скорой помощи города. Поскольку деятельность службы перевозки и специального координационного отдела являются абсолютно непрозрачными, кроме избыточного, в определенной степени, нецелевого расходования бюджетных средств департамента здравоохранения правительства Москвы, нарушаются права потребителя (семьи умершего или организации, либо третьих лиц, принявших на себя расходы и обязанности по погребению тела умершего), которому навязывают услугу, создают умышленные неудобства, увозя покойного на неоправданное вскрытие, агрессивно предлагают услугу, пользуясь намеренной, зачастую «проплаченной утечкой» информации о факте смерти, адресе и телефоне семьи умершего.
Не менее загадочны функции участкового милиционера, который несмотря на фактическое отсутствие прямого указания в инструкции не только первым оказывается в квартире умершего, но, практически, превышая свои полномочия, принимает решение о направлении тела умершего на зачастую необоснованное исследование, либо об определенного рода ограничении права семьи умершего на выбор агента для оформления договора на погребение, физически ограничивая (нередко, попросту препятствуя) доступ агента иной специализированной службы по вопросам похоронного дела в квартиру или пропагандируя выбор определенного агента семье умершего.
Финальную точку в картине нескоординированных действий государственных органов при предоставлении услуг семьям умерших ставит орган ЗАГС, который в отличие от своих зарубежных коллег не фиксирует факт и место погребения умершего, в результате чего статистика выдачи гербовых свидетельств о смерти на 20% расходится со статистикой погребения на городских кладбищах.
Решив вопросы координации и финансирования государственных услуг, обеспечив их прозрачность, правительство Москвы существенно сократит реальные расходы граждан на получение ритуально-похоронных услуг, ограничит массовый наплыв агентов в квартиру умершего.
Существенным условием повышения качества услуг может быть строительство похоронных домов, находящихся в «шаговой» доступности и имеющих в своем составе полный набор необходимых помещений и оборудования - холодильные камеры для хранения тел умерших, помещение для бальзамирования, зал для публичного и персонального прощания с умершим, магазины и склады похоронных принадлежностей, офисные помещения.
Забота о проектировании, строительстве, оснащении и управлении такими имущественными комплексами, несомненно, должна быть возложена на специализированные службы по вопросам похоронного дела (их статус должен быть одним из условий участия в инвестиционном конкурсе), однако город должен выделить участки для строительства сети похоронных домов и обеспечить при проведении конкурса на их приобретение или долгосрочную аренду условий антимонопольного законодательства с целью защиты прав потребителей.
Перераспределение полномочий по финансированию социальных обязательств в пользу добросовестного ответственного бюджетополучателя - Минздравсоцразвития России - не является полномочием субъекта федерации, однако выступление с подобной инициативой со стороны правительства Москвы и Мосгордумы может дать позитивный результат, а именно увеличение сумм, канализируемых через ФСС России и ПФР до величин, позволяющих осуществить погребение достойным образом (в качестве примера подобного добросовестного бюджетополучателя можно привести Министерство обороны Российской Федерации, добившееся увеличения размера пособия на погребение военнослужащих до 8 тыс. рублей для всех субъектов федерации, исключая города федерального значения, и 10 тыс. рублей - для жителей Москвы и Санкт-Петербурга).
Важнейший вопрос организации похоронного дела Москвы - реализация прав города на владение и управление государственным имуществом - кладбищами (колумбариями), неотъемлемо связанных с бюджетными обязательствами по благоустройству мест погребения. Установив, что кладбища Москвы являются государственной собственностью, представляется важным выработать правильный инструмент (механизм) передачи участка под захоронение на конкретном кладбище в бессрочное (или срочное, что может явиться определенного рода законодательной новацией) пользование представителю семьи умершего и в дальнейшем соблюдать как формы использования данного участка, так и порядок его передачи последующим поколениям.
Инвентаризация, топографическая привязка каждой могилы, правоустанавливающий документ, выданный гражданину собственником - администрацией города, в сочетании с возможностью резервирования места захоронения, установлением градостроительного статуса для каждой зоны кладбища позволят решить ряд проблем - создание рекультивационных участков для погребения отдельных категорий граждан, установление за место определенного размера на благоустроенном участке реальной суммы, поступающей в городской бюджет, установление обязательств лица, на имя которого оформлено захоронение по поддержанию его в порядке и по соблюдению градостроительного статуса конкретного участка кладбища при установке памятников, склепов и других объектов кладбищенской архитектуры, создает возможность страхования кладбищенских объектов недвижимости.
Создание конкурентной среды при предоставлении ритуально-похоронных услуг с одновременным обеспечением выполнения социальных гарантий на погребение различных категорий граждан, вплоть до предоставления так называемого «гарантированного перечня на погребение» по требованию лица, взявшего на себя обязанности по погребению и оплата которого осуществляется в порядке, установленном федеральным законом в объеме, не соответствующем реальным затратам, является сложной управленческой задачей, выполнение которой, судя по всему, было бы невозможно без использования механизма так называемого «статуса специализированной службы по вопросам похоронного дела».
Наличие доли города в уставном капитале специализированных служб по вопросам похоронного дела Москвы, казавшееся в конце девяностых годов оригинальным долгосрочным решением в борьбе с диким рынком похоронных услуг, сегодня выглядит анахронизмом административного регулирования рынка и экономически неэффективным инструментом. Мифы о сверхприбылях «похоронных воротил» на поверку обернулись низкорентабельным, хлопотным «штучным» бизнесом, требующим круглосуточной напряженной работы сотен квалифицированных специалистов, создания высокотехнологичных производств, парка специального транспорта, оборудованного спутниковыми системами контроля, причем в отличие от других мифологизированных отраслей ни одна частная фирма ничего не получила от государства в результате приватизации или других методов присвоения народного добра. В результате проявление разумного желания города квалифицированно управлять своими активами привело к негативному образу Москвы, стремящейся получать дивиденды от каждого умершего, притом нет другого субъекта Российской Федерации, который бы так много уделял внимания и средств на решение скорбных проблем жителей.
Одним из существенных условий присвоения «статуса специализированной службы по вопросам погребения и похоронного дела» должен стать образовательный уровень специалистов, установление которого является правом субъекта федерации.
Наличие прозрачной, равноправно используемой всеми субъектами похоронного дела города в повседневной работе информационной системы, совместно с универсальными бланками строгой отчетности по приему заказа на ритуально-похоронные услуги, содержащими в себе все необходимые атрибуты современного документа по работе с потребителем (самокопирование, наличие информации о правах потребителя, наличие информации, необходимой для формирования мониторинговых и статистических отчетов) - залог позитивного, сбалансированного развития отрасли, повышения качества и объема услуг.
Что должен представлять собой сегодня орган общественного контроля по федеральному законодательству в сфере погребения и похоронного дела - Попечительский совет, - и каковы должны быть его функции? В нем должны быть представлены в первую очередь представители ветеранских, женских, детских и иных общественных и правозащитных организаций, обществ защиты прав потребителей и не более 20% от числа членов - похоронные профессионалы. В состав Попечительского совета должен входить заместитель прокурора города, что позволяет принимать реальные и оперативные решения по выявленным недостаткам. Профессиональный аппарат, насчитывающий 3 исполнителя, должен готовить материалы для заседаний Совета. Предметом решений
Совета должны быть подтверждения полномочий по выполнению профессиональных обязанностей, основанные на результатах курсов подготовки и переподготовки и соответствующих экзаменов.
Для имущественных комплексов, претендующих на статус похоронных домов, в обязательном порядке подтверждается их соответствие строительным, санитарным и иным специальным требованиям.
Реализация вышеперечисленных предложений в новой редакции Закона города Москвы «О погребении и похоронном деле» позволит, по нашему мнению, повысить степень защиты прав потребителей услуг вышеуказанных специализированных служб, а также, что немаловажно, социальную защищенность малоимущих слоев населения в современный период бурного развития рыночных отношений.
Марина ГОДУН, президент некоммерческой организации «Национальная саморегулируемая Ассоциация похоронного дела», Москва
Сергей РОЖКОВ, Институт похоронного дела государственного образовательного учреждения дополнительного профессионального образования Государственной академии профессиональной переподготовки и повышения квалификации руководящих работников и специалистов инвестиционной сферы (ИПД ГОУ ДПО ГАСИС), Москва
Алексей СУЛОЕВ, к.э.н., доцент, Государственное образовательное учреждение дополнительного профессионального образования
«Московский государственный университет сервиса» (ГОУ ДПО МГУС)
Марк АБЕЛЕВ, доктор технических наук, профессор, заведующий кафедрой Инновационных технологий государственного образовательного учреждения дополнительного профессионального образования Государственной академии профессиональной
переподготовки и повышения квалификации руководящих работников и специалистов инвестиционной сферы (ГОУ ДПО ГАСИС), Москва
Теймур ЗУЛЬФУГАРЗАДЕ, кандидат юридических наук, доцент кафедры государственно-правовых дисциплин юридического факультета Российского Нового университета (РосНОУ), Москва
