В рекомендациях парламентских слушаний, которые прошли в Государственной Думе 21 октября 2003 г. «О практике применения Федерального закона «О погребении и похоронном деле» была выработана общая позиция Российского парламента, законодательных и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации, федеральных органов власти, органов местного самоуправления, общественных и региональных объединений, специалистов в области услуг по погребению. Были рекомендованы конкретные решения, направленные в первую очередь на улучшение похоронного обслуживания населения и совершенствование нормативной базы.
Проведенный анализ выполнения решений парламентских слушаний 2003 года и рассмотренный на парламентских слушаниях в 2007 году свидетельствует о том, что выполнена только одна рекомендация - «Разработать систему регулирования проведения ежегодного мониторинга о составе и деятельности организаций в похоронной сфере, в том числе о размерах кладбищ (мощности крематориев), количество захоронений, кремаций». Госкомстатом России принято постановление от 30.11.04 № 90 «Об утверждении статистического инструментария для организации Росстроем статистического наблюдения за похоронным обслуживанием».
Во исполнение поручения Правительства Российской Федерации от 30.01.2004 г. № ВЯ-П10-812 Федеральная служба государственной статистики постановляет:
1 Утвердить представленную Росстроем прилагаемую годовую форму федерального государственного статистического наблюдения № 12-ПУ (Похоронные услуги) «Сведения по похоронному обслуживанию, сбор и обработка данных, по которой централизованы в системе Росстроя и ввести ее в действие с отчета за 2004 год.
2 Установить представления государственной статистической отчетности по указанной в п. 1 настоящего постановления в форме Федерального государственного статистического наблюдения в адреса и сроки, установленные в форме: комитетами, управлениями, отделами ЖКХ, службами заказчика по жилищно-коммунальным услугам городов, районов, местных органов местного самоуправления, имеющими на своем балансе кладбища, крематории.
Принятые федеральные законы от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления Российской Федерации», от 12 января 1996 года № 8-ФЗ «О погребении и похоронном деле», от 14 января 1992 г. № 4292-1 «Об увековечении памяти погибших при защите Отечества» (с изменениями от 22 августа 2004 г. № 122-ФЗ) практически свели к нулю выстроенную систему вертикальной власти улучшения похоронного дела в России, принятую на парламентских слушаниях 2003 года, возложив полностью на органы местного самоуправления все вопросы похоронного дела как самостоятельного вида деятельности.
Погребение умерших и оказание услуг по погребению возложены на специализированные службы по вопросам похоронного дела, которые создаются органами местного самоуправления. Таким образом, все полномочия отданы органам местного самоуправления, а финансовые средства на реализацию этих полномочий не выделяются в достаточном количестве. В этих условиях требуется выработка новых подходов к реализации Федерального закона «О погребении и похоронном деле» как на уровне субъекта, так и органа местного самоуправления.
Предлагаемая система реализуется в Московской области и с учетом состояния похоронного обслуживания населения с некоторыми изменениями может быть реализована на любой территории субъекта. Отдельные вопросы этой системы были изложены на Парламентских слушаниях 22 марта 2007 г. и Международной научно-практической конференции на выставке «Некрополь-2007» в г. Москве.
Общее состояние похоронного дела в регионах России имеет ряд серьезных недостатков, требующих не только совершенствования федерального законодательства, но и также кардинального изменения инвестиционной, бюджетно-финансовой (тарифной) политики в сфере погребения и похоронного дела как со стороны исполнительных органов власти субъектов Российской Федерации, так и со стороны муниципальных образований. Ссылки на последние изменения федерального закона в соответствии с которыми, как было отмечено выше, с 1 января 2006 года все виды кладбищ (кроме воинских) и вопросы организации похоронного дела, относящиеся к ведению органов местного самоуправления, не
умаляют право исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации по осуществлению единой политики развития похоронного дела на их территориях, так как в перечень показателей их работы включен показатель смертности.
В настоящее время в составе исполнительных органов государственной власти большинства субъектов Российской Федерации фактически отсутствует уполномоченный орган в сфере погребения и похоронного дела, выполняющий функции координатора основных законодательных инициатив и подзаконных нормативных правовых актов по вопросам погребения и похоронного дела, осуществляющий необходимую методологическую и консультативную помощь в данной сфере деятельности. Это связано с тем, что до настоящего времени еще не во всех регионах приняты законы о погребении и похоронном деле, в которых были бы заложены вышеперечисленные функции.
Предлагаемая впервые система, которую необходимо организовать, позволит оценить состояние похоронной отрасли на уровнях местного самоуправления с участием субъектов Российской Федерации, наметить пути ее решения.
Решающая роль в реализации системы принадлежит в первую очередь руководителям похоронных предприятий и депутатам законодательных органов, представляющих население, проживающее на территориях муниципальных округов. Предлагается примерная схема организации работы и текст конкретных предложений. Комитет, отвечающий за жилищно-коммунальный комплекс или деятельность местного самоуправления в Думе субъекта Российской Федерации, после проведения совещания с работниками муниципальных служб и похоронных предприятий и на основе принятых рекомендаций этого совещания направляет обращение от имени председателя Думы президенту или главе республики, края, области, в котором предлагает рассмотреть следующие предложения, требующие решения в первоочередном порядке на уровне субъекта и органа местного самоуправления.
1 В целях улучшения и развития похоронного дела на территории конкретного субъекта сформировать единый реестр всех кладбищ, расположенных на территории муниципальных образований и прошедших
инвентаризацию.
2 Разработать региональную целевую программу «Строительство домов обрядовой культуры и колумбариев, современных кремационных комплексов многофункционального назначения, расширение и благоустройство муниципальных кладбищ на конкретной территории на период 2008-2015 гг.».
Финансировать региональную целевую программу за счет привлечения средств инвесторов, организаций, в ведении которых находятся кладбища, местных бюджетов, а также средств бюджета субъекта, так как, согласно статьи 18 от 06.10.2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации
местного самоуправления в Российской Федерации», в случаях и порядке, установленных законами субъектов Российской Федерации, финансовое обязательство, возникающее в связи с решением вопросов местного значения, может дополнительно финансироваться за счет средств субъектов Российской Федерации.
3 Предусмотреть в составе консолидированного бюджета субъекта средства для долевого финансирования расходов муниципальных образований, связанных с разработкой и утверждением землеустроительной документации, необходимой для принятия в установленном порядке на баланс всех кладбищ, расположенных на территории муниципальных образований.
4 Внести необходимые изменения в методику расчета нормативных расходов на содержание и ремонт кладбищ, так как выделяемые в настоящее время средства позволяют муниципальным образованиям решать только задачи текущего содержания.
Размеры выделяемых бюджетных средств на проведение капитального ремонта основных фондов очень малы и практически не позволяют муниципальным образованиям проводить необходимые работы по строительству и ремонту зданий, ограждений, водоотводных канав, водопроводных и электросетей, асфальтированию и т. п.
5 Разработать примерный прейскурант тарифов на услуги по погребению, оказываемые на платной основе (в пределах гарантированного перечня услуг по погребению, рекомендованного к применению в муниципальных образованиях в целях обеспечения доступности данных услуг и исключения значительного разброса тарифов на услуги в разрезе муниципальных образований (по данным статистики, разброс составляет до 600%).
6 Разработать порядок формирования и содержания архивного фонда мест захоронений на территории субъекта, так как отсутствие в муниципальных образованиях единой системы учета захоронений и сопутствующих архивных документов крайне затрудняет поиск мест захоронений граждан.
7 Разработать единую систему профессиональной переподготовки и повышения квалификации кадров в сфере организации и похоронного дела (можно предложить совместно с Институтом обрядовой культуры и другими учебными заведениями, осуществляющих переподготовку специалистов по организации похоронного дела).
8 Принять необходимые меры по улучшению координации взаимодействия участников сферы оказания услуг, связанных с погребением умерших: органов ЗАГС, органов социальной защиты населения, медицинских учреждений, в т. ч. моргов и специализированных служб по вопросам похоронного дела, особенно при организации погребения безродных невостребованных, неопознанных умерших в части их финансирования за счет средств бюджета субъекта.
Этот рекомендуемый примерный перечень вопросов, который необходимо на первом этапе реализовать, может быть дополнен с учетом специфики состояния похоронного обслуживания населения на конкретной территории.
Решение этих вопросов потребует создания в субъекте пределенной структуры, которая должна реализовывать эти направления, или возложение функций на имеющуюся структуру, это может быть министерство жилищно-коммунального хозяйства, департамент или управление жилищно-коммунального комплекса.
Нам хотелось бы изложить некоторые вопросы реализации этой системы в Московской области.
Распоряжением губернатора Московской области был образован Координационный совет по актуальным вопросам в сфере погребения и похоронного дела на территории Московской области. В состав совета вошли представители областной Думы, заместители министров и руководители управлений и организаций, отвечающих за конкретное направление (законодательная, финансы, имущественные отношения, экология, здравоохранение, социальная защита, ЗАГС, архивы, правовые, архитектура и др.). Возглавил данный совет министр жилищно-коммунального хозяйства Правительства Московской области. Работа совета проходит по утвержденному губернатором области плану работы на год.
Для осуществления государственного надзора на территории Московской области в сфере погребения и похоронного дела, а также предупреждения административных правонарушений в этой сфере было принято постановление Правительства Московской области «О внесении изменений в Положение о Министерстве жилищно-коммунального хозяйства Московской области и утверждении структуры и штатной численности Министерства жилищно-коммунального хозяйства Московской области». Этим постановлением создано Управление государственного надзора в сфере погребения и похоронного дела и в его составе два отдела: организационно-нормативного обеспечения и государственного надзора в сфере погребения и похоронного дела.
Совместная работа Министерства жилищно-коммунального хозяйства и Координационного совета позволила привлечь к работе комитеты Областной Думы, министерства и органы местного самоуправления Московской области к разработке необходимых документов по улучшению похоронного обслуживания населения и состоянию мест захоронения.
В ходе работы составлен реестр кладбищ Московской области, разработаны методические рекомендации для органов местного самоуправления «Порядок хранения и формирование архивных документов мест захоронений в Московской области», в разделе «Жилищно-коммунальное хозяйство» среди четырех утверждаемых нормативов: на благоустройство и озеленение, на освещение улиц, эксплуатацию и ремонт сетей уличного электроосвещения, на содержание дорог установлен норматив на содержание мест захоронения за счет бюджета Московской области, который составил в 2007 году 48166 рублей, а на 2008 год 141329 рублей на 1 га площади кладбища.
Правительство Московской области постановлением от 1 марта 2007 г. № 130/7 утвердило порядок финансирования за счет средств бюджета Московской области расходов на погребение отдельных категорий граждан, умерших на территории Московской области и рекомендовало руководителям органов местного самоуправления муниципальных образований определить в порядке, установленном законодательством Российской Федерации, специализированные службы по вопросам похоронного дела, которые будут оказывать услуги по погребению безродных, невостребованных умерших (если указанные умершие не работали и не являлись пенсионерами), а также неопознанных умерших в Московской области. Вся работа по заключению договоров и оформлению необходимых материалов возложена на Министерство социальной защиты Московской области.
На основе представленных программ муниципальных образований разработан проект областной программы, и в настоящее время происходит ее согласование. Учитывая, что многие районы области испытывают трудности в изыскании и отводе земельных территорий для создания и расширения кладбищ, в программе предусмотрен переход к экономным формам захоронения - кремации, использованию закрытых и действующих кладбищ, сокращению роста территории кладбищ, а также обеспечению экологической безопасности населения, проживающего в городах области. Намечено построить кремационные комплексы многофункционального назначения, инвестиционный проект которых разработан впервые в России Институтом обрядовой культуры, для обслуживания жителей разных населенных пунктов.
Сложная ситуация складывается с предоставлением земельных участков для создания новых мест погребения и оформлением прав на земельные участки под существующими кладбищами из-за отсутствия финансовых средств у муниципальных образований. Решение этой проблемы возможно только на федеральном уровне путем внесения изменений в действующее законодательство, так как это затрагивает интересы каждого человека.
Сколько бы мы сегодня не говорили о разработке концепции, разработке тех или иных нормативных актов по похоронному обслуживанию населения, но без глубокого изучения похоронного дела на уровне местного самоуправления невозможно правильно определить объемы финансирования на
федеральном, региональном и местном уровнях и наметить пути улучшения похоронного обслуживания населения.
На обращение отдельных субъектов увеличить гарантированный перечень и стоимость услуг получен отрицательный ответ, связанный с отсутствием экономического обоснования в целом по России. Нам представляется, что это обоснование должно быть подготовлено Минздравсоцразвития через свои региональные структуры на базе данных органов местного самоуправления с учетом состояния цен на похоронные услуги и доходов населения. Гарантированный перечень должен ежегодно утверждаться в разрезе субъектов Российской Федерации.
В настоящее время назрела необходимость принципиального пересмотра понимания роли и положения сферы похоронных услуг в народнохозяйственном комплексе как самостоятельной отрасли, которая определена Федеральным законом (п. 2, ст. 25). Сегодня похоронные услуги считаются разновидностью бытовых услуг. В настоящее время их называют ритуально-похоронные услуги, похоронные (ритуальные) услуги. Мы считаем, что предприятие, оказывающее похоронные услуги,
своим названием должно отражать суть своей деятельности.
Эта отрасль в настоящее время находится в жилищно-коммунальном комплексе России. Поэтому нам представляется, что в российском классификаторе услуг населению ритуальные услуги должны быть исключены из группы «01-бытовые услуги», заменено название на «похоронные услуги» и включены в группу «04-жилищно-коммунальные услуги» отдельным разделом «похоронные услуги». Тем более, что это включение и изменение соответствует общепринятому европейскому стандарту «Похоронные услуги - стандарт».
В настоящее время разрабатывается Техническим комитетом по стандартизации ТК 346 раздел «термины и определения» проекта «Национальный стандарт Российской Федерации. Услуги бытовые. Похоронные (ритуальные) услуги», который, на наш взгляд, должен учитывать назревшие изменения в организации похоронного дела и погребения.
Ярослав БАРАНСКИЙ, директор Института обрядовой культуры, член Координационного совета
Ольга БАРАНСКАЯ,первый заместитель директора Института обрядовой культуры, к.с.н., член рабочей группы Координационного совета
