Князев Константин
Проблемы развития похоронного дела в России и перспективы
государственно-частного партнерства в отрасли
Современный этап развития российской социально-экономической системы на фоне общемирового экономического кризиса характеризуется рядом негативных тенденций, среди которых: существенное сокращение социального сектора и снижение уровня жизни, недостаточное финансирование ряда социальных гарантий, уменьшение платежеспособного спроса в сфере сервиса, недостаточность государственного регулирования и инвестиций в сфере социально-значимых услуг.
К концу ХХ века роль государства в организации похоронного дела существенно возросла. В 1996 году был принят Закон РФ «О погребении и похоронном деле», установивший в первоначальной редакции, что:
- похоронное дело является самостоятельным видом деятельности;
- организация похоронного дела осуществляется федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, а также органами местного самоуправления (МСУ);
- граждане имеют право на целый ряд социальных гарантий в части погребения, включая права на волеизъявление лица о достойном отношении к его телу после смерти, бесплатное выделение участка земли для погребения и получение социального пособия на погребение.
Однако, государство законодательно не определило федеральный орган исполнительной власти, ответственный за организацию похоронного дела. С развитием законодательства о местном самоуправлении и отнесении вопроса организации ритуальных услуг и содержания мест захоронения к полномочиям органов МСУ государство практически устранилось от забот в сфере погребения граждан и развития похоронного хозяйства. Отмена лицензирования в похоронной отрасли в 2003 году, по мнению многих экспертов, привела к падению качественного уровня обслуживания и росту недобросовестного предпринимательства.
Общегосударственные реформы 2000-х гг., связанные с либерализацией рынка, имели как положительные, так и отрицательные последствия. Так, сворачивание системы государственного (муниципального) контроля привело к заметному снижению качества в сфере бытовых услуг, в том числе ритуальных. Серьезной проблемой остается пребывание значительной доли рынка услуг по погребению «в тени».
Правовая база оказания ритуальных услуг, сформированная в середине 1990-х гг., сегодня устарела и не соответствует реалиям рынка, не учитывает сложившейся практики организации похорон и работы объектов похоронного назначения, стремительного развития производственных и сервисных технологий. До сих пор нормативно-правовая база похоронного дела не модернизирована в должной степени, несмотря на масштабную работу в этом направлении со стороны профессионального похоронного сообщества, ряда министерств и ведомств. В России так и не выработана единая государственная политика развития сферы ритуального обслуживания населения.
В условиях неспособности муниципалитетов должным образом финансировать развитие похоронного хозяйства и обеспечивать четкое выполнение всех процедур, установленных при организации похорон, а также отсутствия гарантий для возможных частных инвесторов, похоронное дело оказалось в критическом положении. Повсеместно наблюдаются факты нарушения прав потребителей ритуальных услуг, навязывания услуг (товаров) и поборов, нарушения антимонопольного законодательства, недобросовестной конкуренции, дефицита кладбищенских земель, отсутствия финансирования на содержание мест захоронения, некорректного поведения работников похоронных и медицинских служб. Многочисленные жалобы населения связаны с тем, что цены на похоронные услуги и товары не соответствуют их качеству, а могилы зачастую предоставляются за взятки. Информация о смерти граждан фактически превратилась в товар повышенного спроса со стороны жестко конкурирующих похоронных фирм. При этом все «черные» затраты в конечном счете возмещаются потребителем. Противоборство частных похоронных служб с муниципальным сектором и друг с другом часто носят криминальный характер.
Анализ современного спроса на услуги по организации мест захоронения указывает на необходимость переосмысления принципов кладбищенского хозяйствования. Крайне важно восполнить пробелы в земельном законодательстве, которое сегодня не учитывает нужд похоронного дела. В результате, стоимость сооружения новых кладбищ достигает сотен млн. рублей, что является запредельными суммами для местных бюджетов.
Сегодня очевидно, что без грамотного правового регулирования и максимального привлечения как государственных, так и рыночных ресурсов, нормальная работа похоронной отрасли невозможна.
Построение эффективных партнерских отношений между государством и бизнесом по совершенствованию похоронного сервиса позволит дать новый импульс к развитию похоронной инфраструктуры и внедрению новых форм обслуживания с привлечением внебюджетных средств. При этом необходимо законодательно установить прозрачные процедуры и регламенты, что обеспечит социальную защищенность граждан, гарантии для предпринимателей, снижение уровня коррупции в похоронном деле.
Таким образом, одной из актуальных задач современности стала разработка научно-методических и практических рекомендаций по формированию системы государственно-частного партнерства (ГЧП) в похоронном деле.
Ряд исследователей (П.Е. Уланов, Г.Н. Сюткин) выделяют три основных этапа развития похоронного дела в современной России. Первый связан с господствующим положением государственных (муниципальных) похоронных служб, как было установлено в советское время. С развитием рыночных отношений в 1990-е гг. сформировался смешанный рынок ритуальных услуг, характеризующийся демонополизацией и острой конкуренцией между муниципальным и частным секторами. На третьем этапе (с начала 2000-х) обозначился существенный количественный перевес частных хозяйствующих субъектов на рынке – по различным оценкам до 54-70%.
К концу 2000-х существенное влияние на развитие рынка ритуальных услуг оказала политика, проводимая ФАС России. Правоприменительная практика однозначно указала на то, что предприятия всех форм собственности на данном рынке равноправны; муниципальные специализированные службы не имеют никаких преференций по отношению к другим участникам рынка. Было выявлено и одно из основных нарушений антимонопольного законодательства, приводящих к рыночному дисбалансу и коррупции, – передача ряда прямых функций муниципалитетов хозяйствующим субъектам. По итогам анализа, проведенного ФАС России в 2009 году, в 61 субъекте РФ на территории 390 муниципальных образований выявлены признаки нарушений статей 15 и 16 Закона о защите конкуренции, констатирована неразвитость конкуренции на локальных рынках ритуальных услуг.
Сегодня есть основания утверждать, что необходим переход к новому этапу развития отрасли, в основу которого должна лечь концепция взаимовыгодного и продуктивного ГЧП. Необходимо переосмыслить роль федерального центра и региональной власти в преодолении кризисной ситуации в организации похоронного дела. Очевидно, что на уровне местного самоуправления разрешить многие проблемы не получится.
Необходимо выработать единую государственную политику развития отрасли, установить должный контроль, использовать возможности снижения общественных расходов и развития похоронного хозяйства, связанные с широким использованием опыта негосударственного сектора и рыночными механизмами. При этом самое серьезное внимание уделить нормотворческой и правозащитной работе.
В пользу перехода к такому этапу говорит и то, что механизм саморегулирования как форма ГЧП, сегодня обсуждается как реальный инструмент управления похоронной отраслью.
Рис.1. Структурно-функциональная схема организации похоронного дела
в Российской Федерации
Сегодня отрасль представлена более чем 10,2 тыс. похоронных предприятий (данные Росстата за 2010 год), 54% которых имеют негосударственную (немуниципальную) форму собственности. В стране функционирует 76,4 тыс. кладбищ общей площадью 176,5 тыс. га, в т.ч. 68 662 открытых для захоронения (общая площадь 149 843 га). В эксплуатации находятся 15 крематориев.
В 2010 году зафиксировано 1 749 331 захоронение (86,2% от общего количества умерших в РФ); процент кремации составил около 7.
Объем реализации ритуальных услуг в 2011 году оценивается Росстатом более чем в 47 млрд. руб. Автор уверен, что реальная емкость рынка значительно выше данного показателя и может достигать 80 и более млрд. руб.
Проблемы организации похоронного дела обсуждаются на уровне экспертных групп в Государственной Думе РФ и ФАС России, межведомственных совещаний в правительстве РФ, международных и межрегиональных конференциях и семинарах Союза похоронных организаций и крематориев (СПОК), в рамках профессиональных образовательных программ. В 2003 и 2007 годах проведены парламентские слушания в Государственной Думе по вопросам применения похоронного законодательства. Большое внимание данной теме уделяют СМИ.
По итогам анализа официальных документов, научных трудов, материалов СПОК, различных публикаций и экспертных оценок, автором выявлены следующие характеристики современного рынка ритуальных услуг в России:
- недостаточность нормативно-правового регулирования организации похоронного дела (не прописаны все необходимые регламенты и процедуры, профессиональные и квалификационные требования к кадрам);
- нет ясности в понимании и распределении функций по организации похоронного дела и оказанию ритуальных услуг населению: часть функций органов МСУ по решению вопросов местного значения переложена на хозяйствующие субъекты, отсюда и мощные тенденции к монополизации рынка со стороны аффилированных структур (муниципальных служб, получающих преференции и незаконно выполняющих функции муниципалитетов);
- неоднородность локальных рынков ритуальных услуг и отсутствие стройной системы управления отраслью, а также системы статистического учета (в том числе мест захоронения);
- нехватка финансирования на сооружение и содержание мест погребения;
- происходит конфликт интересов между сферами ритуального обслуживания и медициной, так как морги и патологоанатомические отделения (ПАО) повсеместно пытаются подменить собой похоронные организации;
- значительно коррумпирована организационная схема взаимосвязи «потребитель – исполнитель», что выражается в покупке и продаже информации о фактах смерти с целью «перехвата» клиента в условиях жесткой конкуренции (особенно в крупных городах и мегаполисах);
- рост числа субъектов хозяйственной деятельности на фоне устранения преференций для муниципальных служб и отсутствия механизмов государственного (регионального, муниципального) контроля; иногда количество похоронных служб становится избыточным;
- рост процента кремации (связан с постепенным введением новых кремационных комплексов, а также возрастающим дефицитом городских земель);
- рост частных инвестиций и возрастающий интерес бизнеса к формированию и развитию объектов и инфраструктуры похоронного хозяйства на фоне недостаточности нормативно-правового регулирования (отсутствие гарантий для инвесторов, невозможность легально строить и управлять определенными частными объектами похоронного назначения);
- стремление руководителей похоронных служб (и местных администрацией) ориентировать свои предприятия на полный комплекс ритуальных услуг: сооружение похоронных домов, останкохранилищ, ритуальных залов и общих торговых площадок;
- рост ассортимента товаров и услуг, в том числе расширение импорта;
- развитие новых форм и методов обслуживания (новые формы погребения);
- совершенствование технологий: производственных, сервисных, маркетинговых, программного обеспечения, интернет-технологий (порталы, новые продукты, социальные сети, виртуальные некрополи, интернет-магазины и т.д.);
- рост профессионального уровня руководителей и специалистов похоронных служб, связанный с регулярным участием в профессиональных образовательных программах, специализированных отраслевых выставках, конференциях, межрегиональных и международных семинарах и стажировках;
- усложнение структуры спроса, связанное с общим развитием погребальной культуры и НТП;
- расширение инструментария организации сбыта и менеджмента качества (добровольная сертификация);
- укрепление интеграционных связей (межрегиональные оптовые сети);
- усложнение отношений собственности (применение различных организационно-правовых форм, инвестиционных контрактов, акционирования);
- импорт производств (сооружение производственных линий по франшизам, например, для производства гробов);
- рост активности бизнеса (общественные объединения, диалог с властью, нормотворчество);
- стремление экстремально минимизировать себестоимость в условиях спада экономики.
Среди наиболее перспективных направлений развития отрасли можно выделить:
- развитие похоронных объектов комплексного обслуживания;
- внедрение новых товаров, услуг и технологий;
- развитие кремации как экономичного и экологически безопасного способа погребения;
- рост объемов частных инвестиций в развитие объектов похоронного назначения, сооружение негосударственных кладбищ и кремационных комплексов;
- объединение малого бизнеса с целью выживания на рынке;
- развитие системы профессионального образования и сертификации персонала;
- развитие саморегулирования и систем корпоративных стандартов.
Отдельно следует рассмотреть вопрос организации мест захоронения, актуальный в свете дефицита земель и отсутствия бюджетного финансирования. Сложившаяся практика указывает на несколько типов кладбищ по принадлежности:
- федеральные (Федеральное военное мемориальное кладбище, Некрополь у Кремлевской стены);
- региональные (областные, краевые);
- муниципальные и межпоселенческие;
- арендованные;
- частные (на собственной земле юридических и физических лиц), в т.ч. личные (индивидуальные) места захоронений (например, на Кавказе).
Закон о погребении всей практики не учитывает и предусматривает наличие лишь государственных и муниципальных кладбищ. Собственники же похоронного бизнеса, как в крупных, так и в малых городах (поселениях) последнее время проявляют значительный интерес к этой теме, готовы финансировать проектирование и сооружение объектов похоронного назначения: кладбищ, крематориев, колумбариев, похоронных домов, останкохранилищ, ритуальных залов.
Здесь целесообразно обратиться к зарубежному опыту. Автором проанализированы основные характеристики организации похоронного дела в Европе и США, выявлены их общие черты, сделаны выводы об отличиях этих моделей от российской.
Рис.2. Структурно-функциональная схема организации похоронного дела «Европа»
Рис.3. Структурно-функциональная схема организации похоронного дела «Америка»
1. В западных странах определены различные формы владения (пользования) местами захоронения. Кроме бесплатного предоставления участков для захоронения в развитых странах применяют различные формы их аренды и приобретения в собственность. В российском законодательстве отсутствуют правовые нормы по пользованию местами захоронения; каждому человеку после его смерти гарантируются предоставление бесплатно участка земли для погребения тела (останков) или праха. На каких условиях и правах предоставляется этот участок, каким документом удостоверяется право владения (пользования) не установлено. Такая ситуация порождает множество проблем, связанных с содержанием мест захоронений.
2. Существует большее количество способов захоронения и форм организации мест захоронения (здания-кладбища, захоронения саркофагового типа, надземные склепы, скальные кладбища, участки для развеивания праха, общие могилы для прахов, эко-кладбища, мемориальные сады).
3. Законодательно установлено право частной собственности на объекты похоронного назначения, в первую очередь такие, как кладбища и крематории, похоронные дома. Отсутствие подобных норм в российском законодательстве тормозит развитие похоронного хозяйства и не позволяет привлекать потенциальные объемные инвестиции из негосударственных источников.
4. Развита многокомпонентная система контроля качества в похоронном деле (национальное и региональное законодательство, лицензирование, сертификация и стандартизация в рамках общественных организаций, профессиональные и образовательные стандарты, международные стандарты). Отсутствие подобной системы в России – одна из наиболее острых проблем похоронного дела.
5. Сложились различные институты общественной поддержки похоронного дела (внебюджетные фонды, общества друзей кладбищ, общества друзей кремации, страховые продукты).
Автор считает, что ряд механизмов, применяемых в рассмотренных моделях, применим и в России. В частности, создание в рамках ГЧП негосударственных (немуниципальных) похоронных объектов – кладбищ и крематориев.
Систему ГЧП следует рассматривать как нечто большее, чем просто привлечение государством частных хозяйствующих субъектов, она охватывает совокупность взаимоотношений между государством, бизнесом, наукой и обществом.
В похоронном деле существуют определенные зоны ответственности с позиций субъектов регулирования: органов государственной и региональной власти, органов МСУ, бизнес-структур, общественных организаций, церкви, общества.
Существующие полномочия субъектов управления похоронным делом целесообразно расширить:
- определить ответственный федеральный орган исполнительной власти и поручить ему выработку единой политики развития похоронного дела;
- закрепить законодательно полномочия органов исполнительной власти субъектов РФ по организации похоронного дела;
- четко прописать полномочия органов МСУ в Законе РФ о погребении;
- законодательно закрепить полномочия и ответственность в области создания негосударственных похоронных объектов;
- законодательно закрепить введение обязательного саморегулирования в похоронной отрасли;
- определить порядок создания и содержания вероисповедальных кладбищ;
- законодательно закрепить право владения и пользования местами захоронения, установить возможность создания потребительских союзов.
С построением системы организации похоронного дела по формуле «министерство – регионы – муниципалитеты» при поддержке общественных организаций станет возможно выстроить систему ГЧП на всех уровнях.
Сегодня возможности бизнеса в похоронном деле существенно возросли; бизнес-сообщество становится более образованным и ответственным, оно готово взять на себя часть функций в сфере погребения, традиционно считавшихся исключительно государственными или муниципальными. Опыт работы ряда российских похоронных компаний показывает, что предприниматели сегодня способны создавать за счет внебюджетных средств и эксплуатировать на высоком качественном уровне такие объекты, как похоронные дома, ритуальные залы, останкохранилища, оптовые склады похоронной продукции и супермаркеты, камнеобрабатывающие цеха, крематории, колумбарии и кладбища.
С учетом современных условий можно сформулировать принципы ГЧП в похоронном деле:
- стороны партнерства должны быть представлены, как государственным, так и негосударственным секторами экономики;
- взаимоотношения сторон должны быть зафиксированы в официальных документах (нормативно-правовых актах, договорах, программах и т.д.);
- для обеспечения соответствующего качества обслуживания создается система контроля и регулирования, стороны совместно ведут нормотворческую работу;
- взаимоотношения сторон должны носить партнерский, то есть равноправный характер;
- стороны должны иметь общие цели и четко определенный государственный интерес: обеспечение достойного погребения граждан РФ и сохранения памяти об умерших, а также обеспечение безопасного и эффективного функционирования мест погребения и укрепление похоронной культуры;
- стороны должны объединить свои вклады для достижения общих целей;
- стороны должны распределять между собой расходы и риски, а также участвовать в использовании полученных результатов.
Цель ГЧП в данном случае можно сформулировать так: всестороннее развитие похоронного дела, его объектов и инфраструктуры в интересах граждан Российской Федерации с привлечением ресурсов государственного и негосударственного секторов экономики.
Основными направлениями ГЧП могут стать:
- нормотворчество и разработка целевых программ развития отрасли;
- управленческая, регулирующая и контрольная деятельность;
- информационная, экспертная и аналитическая работа, в т.ч. статистический учет и мониторинг рынка;
- хозяйственная деятельность (совместные предприятия), страхование;
- инвестиционная деятельность, в т.ч. финансирование создания различных объектов похоронного назначения;
- социальная поддержка и благотворительность;
- научная и инновационная работа;
- противодействие коррупции и т.д.
Целесообразно применять следующие формы ГЧП:
- государственный контракт;
- аренда государственной собственности (кладбищ, зданий, оборудования), в том числе в форме лизинга;
- совместные государственно-частные предприятия;
- концессионное соглашение.
Сегодня в России началось обсуждение необходимости установления права частной собственности на объекты похоронного назначения, включая возможность создания негосударственных кладбищ (крематориев). Под негосударственными имеются в виду кладбища, не являющиеся по принадлежности государственными и муниципальными.
Учитывая радикальный характер предложений по внедрению негосударственных кладбищ, необходимо провести анализ рисков, рассмотреть возможные позитивные и негативные последствия. Одними из главных вопросов здесь станут организационные схемы, механизмы контроля и ценообразования, система гарантий.
При условии создания грамотной нормативно-правовой базы, четко устанавливающей права, обязанности и гарантии всех участников и учитывающей их интересы, система контроля будет работать эффективно. При различных формах ГЧП предприниматели могут получать выгодные преференции взамен на сдерживание цен. Одним из методов обеспечения нормальной работы таких объектов могут стать инвестиционные контракты с участием городских администраций. Детальная юридическая проработка всех нюансов договорных отношений с потребителями на базе введенных законодательных норм позволит определить условия, защищающие потребителей от всевозможных рисков.
Также следует помнить, что существует определенный сектор рынка со спросом повышенного уровня. Рядовые похоронные объекты не способны удовлетворить все потребности, возникающие при организации так называемых «VIP» или «элитных» похорон. Сейчас при организации таких похорон повсеместно нарушаются установленные нормы и требования. Если есть богатые и экстравагантные люди, надо дать им возможность удовлетворять свои потребности в рамках таких проектов без нарушения действующего законодательства.
Теперь обратимся к экономической стороне вопроса. Приведем расчет стоимости негосударственного кладбища для общества (таблица 1). Возьмем для примера семейный (родовой) могильный участок размером 2,5 х 3 м. Прибавим по полметра с каждой стороны, исходя из нормативов для дорожек и расстояния между могилами. Получим участок площадью 14 м.кв. – на три первоначальных захоронения гробом.
Автором разработана следующая формула для расчета:
Pi = P/Q, где
Pi – стоимость участка;
P – общая стоимость сооружения кладбища;
Q – количество участков;
Q = S х 0,7 / Si, где
S – общая площадь кладбища;
Si – площадь одного могильного участка
Норматив площади под кладбище установлен Законом РФ о погребении не более 40 га, норматив площади зоны захоронения принимается 65-70% от общей площади (Рекомендации Госстроя России МДК 11-01.2002).
Таблица 1
Расчет стоимости могильного участка
|
Общ ая площадь кладбища, Га |
Средняя стоимость строительства за 1 Га, руб. |
Общая стоимость, руб. |
Площадь под захоронения (70% от общей площади), Га |
Площадь под захоронения, м.кв |
Количество участков 3-местных захоронений размером 2,5 х 3 м, ед. |
Цена одного участка, руб. |
|
40 |
12 000 000 |
480 000 000 |
28 |
280 000 |
20 000 |
24000 |
Итак, стоимость семейного (родового) участка получилась 24 тыс. руб. Себестоимость стандартного участка на две могилы, соответственно, будет дешевле. Например, если взять за ориентир старый норматив в 5 м.кв. на одну могилу (СанПиН 1977 года), то стоимость стандартного участка составит 17 143 руб. Для городских жителей сумма общедоступная. Сегодня размеры взяток за выделение могильных участков могут в разы превышать указанные суммы. Таким образом, создание негосударственных кладбищ как направление инвестиционной деятельности является весьма привлекательным.
Для эффективного использования земель санитарные сроки, установленные для осуществления повторных захоронений гробом в одну могилу (кладбищенский период), можно сокращать за счет различных современных технологий (склеповые захоронения; вещества, ускоряющие минерализацию и т.д.).
Обратимся к американскому опыту. По данным сайта «Земли MSK» (http://zemlimsk.ru), одна американская компания, владеющая 272 кладбищами, приобрела 3 кладбища в Мемфисе, штат Теннеси, заплатив за них около 5 млн. долларов. За первый год эксплуатации компания рассчитывает получить уже около 5,5 млн. только за продажу участков одного из кладбищ.
Автором сформулированы положительные аспекты введения негосударственных кладбищ (крематориев):
- появится альтернатива государственной системе похоронного обслуживания, расширяющая возможности граждан, т.е. свободу выбора;
- станет возможным внедрять принципиально новые способы и формы захоронений, типы похоронных объектов, принципы похоронного хозяйствования;
- возрастет конкуренция, что побудит организаторов похорон постоянно совершенствовать свой бизнес;
- появится возможность привлечь новые земли и существенные инвестиции для нужд похоронного дела;
- уменьшится нагрузка на муниципальные места погребения;
- сократится теневой сектор рынка, так как потребители смогут на законных основаниях приобретать и создавать места захоронения в соответствии со своими потребностями.
Конкретные методы создания негосударственных объектов похоронного назначения, а также необходимые для этого меры по развитию похоронного законодательства потребуют трудоемкой работы от ученых и специалистов отрасли. Но, первые шаги в этом направлении уже сделаны.
Внедрение объектов похоронного назначения за счет частных инвестиций должно базироваться на следующих обязательных принципах:
- законность и прозрачность всех процедур;
- обеспечение безопасности для жизни и здоровья граждан (исполнителей и потребителей);
- строгое соблюдение технологий и установленных регламентов, обрядовых норм;
- ответственность и контроль;
- установление гарантий для всех участников процесса;
- нормированные земельные отношения;
- обеспечение долговечности;
- учет «фаз жизни» похоронных объектов;
- определение форм управления и возможности передачи прав.
Для обеспечения выполнения указанных принципов необходимо сформулировать круг задач:
- модернизировать и расширить действующее законодательство;
- разработать правила и стандарты;
- построить систему подготовки, переподготовки и повышения квалификации; сертификации персонала через экспертно-методические центры (ЭМЦ);
- ввести понятный документооборот в похоронном деле (регламенты, учет, хранение, контроль);
- осуществлять учет и инвентаризацию мест захоронения;
- постоянно развивать научную базу (сформировать план по НИР);
- вести инновационную работу, внедрять прогрессивные и экономичные технологии.
Автором предложен ряд механизмов (организационно-экономические форм) внедрения негосударственных кладбищ.
I. Передача муниципальных кладбищ частным компаниям на обслуживание бесплатно или на условиях аренды.
Такая форма применима в условиях отсутствия средств местных бюджетов на содержание мест захоронения и наличия возможностей предпринимателей обеспечить эффективное функционирование кладбищ.
При этом, одним из условий участия в конкурсе на передачу муниципального объекта в управление, может стать обязательство оказывать определенный перечень услуг по утверждаемым органом МСУ тарифам. Полномочия сторон, гарантии и ответственность прописываются в контракте.
II. Выкуп муниципальных кладбищ в частную собственность.
Как вариант, кладбища, которые не могут нормально содержаться за счет бюджетных средств, могут быть выставлены на аукционы. Их новыми собственниками могут стать родственники погребенных (лица, ответственные за места захоронения; по сути, «владельцы» могил) или юридические лица.
Рассматривая первые две формы, необходимо учесть следующее:
- все места захоронения должны быть сохранены;
- перед передачей (продажей) объектов должна быть проведена полная инвентаризация мест захоронения;
- должен быть определен порядок повторного использования мест захоронения (с обязательной эксгумацией останков);
- должна быть законодательно установлена норма о том, что земли кладбищ могут быть объектами сделок.
III. Аренда земель под создание кладбищ.
Порядок деятельности таких негосударственных кладбищ мог бы устанавливаться органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации. Форма договора аренды земельного участка для целей организации негосударственного кладбища должна содержать положения, предусматривающие:
- передачу земельного участка в аренду на 49 лет;
- запрет на изменение целевого назначения земельного участка;
- обязательство органа исполнительной власти субъекта Российской Федерации (органа МСУ) в случае досрочного прекращения оператором деятельности по захоронению и обслуживанию кладбища обеспечить функционирование кладбища;
- обязательство сдавать в архив органа МСУ сведения о произведенных захоронениях в электронном или бумажном виде с соблюдением необходимых требований.
Отдельно следует рассмотреть вопросы передачи земельного участка в субаренду, а также права последующего выкупа земельного участка.
IV. Выкуп земель под создание кладбищ.
Фактически, речь идет об инвестиционной деятельности. Предметом инвестиционной деятельности может быть: приобретение земельных участков, зданий и иной недвижимости, оборудования, нематериальных активов и т.д.; осуществление собственного строительства, организация НИОКР и т.д.
В данном случае, контракт заключается между инвесторами и органами МСУ. Последние обязуются предоставить земельный участок инвестору для строительства негосударственного кладбища при условии, что по окончании строительства часть объекта (здания, зона захоронений) передается в муниципальную собственность. Эта норма может быть и не обязательной, так как интерес органа МСУ в запуске нового кладбища очевиден. Условия могут быть самыми разными.
При передаче прав собственности на зону захоронения (для кладбищ) или часть здания крематория (колумбарий) в муниципалитет подобные проекты можно запускать уже сейчас. Норма о муниципальной принадлежности мест погребения не будет нарушена.
V. Создание потребительских обществ собственников мест захоронения.
Согласно Статьи 116 Гражданского кодекса РФ потребительским кооперативом признается добровольное объединение граждан и юридических лиц на основе членства с целью удовлетворения материальных и иных потребностей участников, осуществляемое путем объединения его членами имущественных паевых взносов. Устав потребительского кооператива должен содержать условия о размере паевых взносов членов кооператива; о составе и порядке внесения паевых взносов членами кооператива и об их ответственности за нарушение обязательства по внесению паевых взносов; о составе и компетенции органов управления кооперативом и порядке принятия ими решений, в том числе о вопросах, решения по которым принимаются единогласно или квалифицированным большинством голосов; о порядке покрытия членами кооператива понесенных им убытков. Доходы, полученные потребительским кооперативом от предпринимательской деятельности, осуществляемой кооперативом в соответствии с законом и уставом, распределяются между его членами.
В соответствии с Законом РФ «О потребительской кооперации» среди основных задач потребительской кооперации в Российской Федерации – оказание членам потребительских обществ производственных и бытовых услуг. Закон гарантирует потребительским обществам и их союзам с учетом их социальной значимости, а также гражданам и юридическим лицам, создающим эти потребительские общества и их союзы, государственную поддержку.
При такой форме граждане (семьи) получат право собственности на места захоронения и самостоятельно обеспечат организацию необходимых услуг по созданию мест захоронения и уходу за ними. Особенно актуальным это может стать для небольших населенных пунктов.
