Закон РФ «О погребении и похоронном деле» принят в 1996 г. Для того времени принятие Закона было, безусловно, прогрессивным шагом, который позволил существенно улучшить нормативное обеспечение деятельности ритуальных организаций и фирм.
Минуло несколько лет, и Закон стал тормозом дальнейшего развития похоронной отрасли. В Законе, как в фокусе, сконцентрировались все проблемы и противоречия нашей экономики в переходный период к рыночным условиям. Практика ритуального обслуживания ушла далеко вперед, а Закон как бы застыл на месте и не учитывает этих изменений.
В последние годы образовались десятки и сотни новых коммерческих организаций, которые в соответствии с требованиями рынка предоставляют широчайший спектр ритуальных услуг населению. В отрасли сейчас трудятся тысячи высокообразованных специалистов, ученых, офицеров запаса, которые в 1996 г. и не помышляли о работе в похоронной сфере. Но сейчас они определяют стратегию и тактику похоронного дела. Им нужен другой закон. Новый закон нужен и населению.
Принципиально иными стали государственные и муниципальные предприятия, в ведении которых находятся кладбища. Они все более предметно переходят на принципы рыночной экономики, предлагают гражданам разнообразные услуги по установке памятников, цветочному оформлению мест захоронений, предоставлению сервисных участков.
Анализ Закона показывает, что в нем нет даже терминологии, что и как трактовать, как понимать то или иное выражение. Этим приходится заниматься каждому региону, каждой группе специалистов, которые нередко используют свой понятный аппарат и не всегда понимают друг друга. В Законе отсутствует даже само понятие «кладбище». Вместо него придумано аморфное «место погребения», которое не несет реальной смысловой нагрузки.
Дело доходит до курьезов. По итогам Парламентских слушаний в Государственной Думе в октябре 2003 г. о практике применения Закона «О погребении и похоронном деле» готовились рекомендации. Разработчики рекомендаций решили в соответствии с Законом полностью исключить выражение «ритуальные услуги» и использовать только выражения «похоронные услуги», «похоронное дело». Но оказалось, что во всех нормативных документах налогообложения используется выражение «ритуальные услуги» и замена его на «похоронные услуги» автоматически влечет за собой отмену всех налоговых льгот для организаций похоронного комплекса.
Термин «ритуальные услуги» применяется в классификаторе услуг ОК-002-93, в Налоговом кодексе и еще более чем в 300 документах. Итог - пришлось сохранить термины «ритуальные услуги», «ритуальное обслуживание» и использовать их как синонимы выражения «похоронное обслуживание», «похоронное дело».
Все дело в том, что в свое время разработчики Закона «О погребении и похоронном деле» внесли много новшеств по сравнению с практикой того периода и предыдущими Законами. Имелось в виду, что после принятия Закона будут осуществлены корректировки во всех федеральных нормативных документах в соответствии с принятым Законом. Но этого не произошло. Закон оказался «бесхозным». Развитием его практически никто не занимался. Создалась терминологическая путаница.
Более того, ряд норм Закона устарел. По другим нормам Государственная Дума внесла поправки. Ряд субъектов Федерации, в т. ч. Москва, приняли свои региональные законы, в которых неточности и некорректности Федерального Закона были устранены или минимизированы (в том числе по социальному пособию). Но не все регионы приняли свои законы. Соответственно в регионах зачастую нормативная база похоронного дела находится на очень низком уровне и не способствует развитию ритуальных услуг.
Наиболее острой проблемой является так называемый Гарантированный перечень услуг по погребению на безвозмездной основе, которые обязаны предоставлять муниципальные предприятия. Стоимость перечня жестко «привязана» к социальному пособию, которое, в свою очередь, жестко зафиксировано в 1999 г. в размере 1000 руб. Описание источников финансирования этого социального пособия и порядок его получения различными категориями граждан в Законе занимают более страницы. Источниками являются фонды пенсионный и социального страхования, местный бюджет.
На практике это выглядит следующим образом: органы местного самоуправления, ссылаясь на Закон, заставляют муниципальные предприятия производить захоронение на безвозмездной основе. Однако оплату производить не спешат, ссылаясь на отсутствие средств. Фактические затраты на погребение даже в самом «упрощенном» варианте составляют 2,5-3 тыс. руб., предприятиям же компенсируют, как правило, не более 1000 руб., и то с большим опозданием. Правовой основы потребовать своевременную полную компенсацию затрат у предприятий нет.
Для сравнения отметим, что, по данным Госкомстата, средняя цена гроба составляет около 600 руб., копка могилы и захоронение - 800 руб.
Еще один курьез. Установленный Законом размер кладбища - 40 га. Предложенная кем-то норма на практике не всегда может быть реализована. Более того, уже в настоящее время имеются кладбища, превышающие эту норму. Например, в Санкт-Петербурге Северное и Южное кладбища каждое имеет площадь около 300 га. По Закону их надо делить на 6-7 самостоятельных кладбищ.
Во многих европейских столицах, в том числе и в Москве, кладбище размером более 100 га стало нормой. Практика показывает, что имеется некоторый оптимальный размер кладбища, когда оно может работать достаточно долго и одновременно не быть убыточным. Этот размер колеблется в пределах 100-150 га для крупных городов. Но реальный размер может подсказать только практика.
Подводя итог сказанному, можно утверждать, что Закон нуждается в коренной переработке, точнее, необходимо делать его новую редакцию, а не приспосабливать отдельные устаревшие статьи к действительности сегодняшнего дня, к требованиям рыночной экономики.
Сформулируем некоторые основные аспекты, которые следует учесть при разработке новой редакции Закона.
1. Закон должен учесть все то новое, прогрессивное, что имеется в российской и зарубежной практике похоронного дела. Закон должен быть прямого действия с тем, чтобы его могли использовать во всех регионах, все государственные, муниципальные и частные предприятия, фирмы, компании, которые предоставляют населению ритуальные услуги.
2. Закон должен быть достаточно полным, учитывать все особенности похоронного дела с тем, чтобы не требовалось после принятия Закона разрабатывать десятки дополнительных инструкций, положений и других документов нормативного характера.
3. Закон должен оставить возможность субъектам Федерации вносить свои специфические нормы с учетом особенностей национального состава населения региона, его религиозных традиций.
Главное - дать возможность субъектам Федерации вносить такие изменения, которые расширят права потребителей ритуальных услуг.
4. В Законе должен быть предложен научно обоснованный, понятный аппарат и прежде всего даны определения по основополагающим терминам, в том числе: кладбище, крематорий, место захоронения, ритуальные услуги, похоронное дело, родственное место, похоронный дом (как наиболее перспективная форма предприятия, предоставляющего весь комплекс ритуальных услуг).
5. Из Закона должны быть изъяты надуманные нормы и требования, типа размеров кладбища (40 га), срок минерализации (20 лет), кладбищенский период и прочие измышления.
6. Наконец надо разделить понятие «социальное пособие» и Гарантированный перечень на погребение на безвозмездной основе. В частности:
6.1. Установить, что социальное пособие на погребение выплачивается за счет бюджетных средств органами социальной защиты гражданину, взявшему на себя обязанность по погребению умершего родного, близкого человека в течение 6 месяцев после погребения с представлением подлинных документов о факте захоронения тела умершего или праха (после кремации). При этом определить, что копии с этих документов должны выполняться бесплатно органами социального обеспечения.
Единственным источником финансирования социального пособия должен быть Федеральный бюджет. В нем должна быть предусмотрена специальная статья «выплата социального пособия по случаю смерти гражданина РФ». Число умерших в стране за год - величина достаточно постоянная, и расходы на такое пособие можно достаточно точно спрогнозировать и соответственно предусмотреть в бюджете с разбивкой по месяцам и по регионам.
Размер социального пособия должен составлять стоимость прожиточного минимума для данного региона в данный период. Выплата такого пособия - это последняя обязанность государства перед своим гражданином, независимо от того, кто был этот человек - молодой или старый, пенсионер или студент, министр или бомж.
6.2. Установить, что гарантированный перечень услуг по погребению устанавливается Законом в основной номенклатуре. Стоимость отдельных услуг определяется каждым субъектом Федерации самостоятельно по твердой государственной цене, исходя из размера социального пособия для данного региона. При этом должны быть определены два условия:
- гражданин вправе сам решать, берет ли он весь перечень услуг по государственной цене или только часть его, а остальные услуги он возьмет по рыночной цене в любой из ритуальных организаций;
- гарантированный перечень услуг по государственной цене должен предоставляться каждой специализированной службой по вопросам похоронного дела в рамках той номенклатуры услуг, которая предлагается данной организацией.
7. В Законе надо четко определить, что основной формой государственного регулирования развития похоронного дела является формирование системы специализированных служб по вопросам похоронного обслуживания. Право стать такой службой должны иметь любые предприятия и организации всех организационно-правовых форм, предусмотренные Гражданским кодексом РФ. Закон должен определить требования к таким службам и порядок их формирования (создание, наделение правом и т.д.).
8. Нуждается в законодательном закреплении и порядок создания, эксплуатации и благоустройства кладбищ; порядок выделения земли под кладбище; порядок перевода земель сельскохозяйственного назначения или местных угодий в земли, передаваемые под кладбища. Необходимо определить, что земли под кладбищами являются «землями «общего пользования» или «историко-мемориальными», находящимися под особой охраной государства (см. Земельный кодекс).
9. Закон должен внести ясность - кому, как, на какой срок и на каких условиях предоставляется участок земли для проведения захоронения. Граждане, оформившие захоронение своего умершего родного (близкого) человека, нередко затем никак не заботятся о месте захоронения. В итоге до 25% мест захоронения на отдельных кладбищах являются бесхозными.
Такие захоронения зарастают кустарником, становятся местами для сбора мусора и бытовых отходов. Одновременно надо определить ответственность граждан за поддержание мест захоронения в надлежащем состоянии и порядок передачи права быть ответственным другому гражданину или гражданам. Поводом для такой передачи могут быть:
- смерть ответственного за место захоронения;
- физическая невозможность ответственного за место захоронения выполнять свои обязанности из-за болезни, отъезда в другую местность и т.д.;
- нежелание ответственного за место захоронения исполнять свои обязанности в дальнейшем.
10. Очень важной морально-этической проблемой является вопрос о том, кому принадлежит тело умершего человека и кто вправе принимать решение о месте и способе погребения умершего, месте его захоронения, о форме и размерах памятника. Главное, должно быть определено, кто и при каких условиях имеет право изымать органы умершего для их использования в научных целях или для трансплантации другим людям.
11. Практика развития рыночных отношений в нашей стране показывает, что настало время дать правовую основу для участия частного капитала в развитии похоронного дела. Серьезно встают вопросы о возможности создания частных кладбищ и крематориев, о возможности коммерческих структур в управлении кладбищами, о формах использования частных инвестиций в строительстве кладбищ, крематориев, колумбарных стен, склепов и т.д.
В заключение необходимо отметить, что разработка проекта Закона - дело очень серьезное, требует тщательного обоснования каждой статьи проекта, серьезного изучения возможных последствий той или иной нормы, которая в него будет заложена. Главное, чтобы не сделать хуже того, что имеется в действующем Законе.
В подготовке проекта новой редакции Закона «О погребении и похоронном деле» должны участвовать все заинтересованные стороны:
- работники государственных и муниципальных предприятий, в ведении которых находятся кладбища;
- работники коммерческих организаций, фирм, компаний, предоставляющих ритуальные услуги. В этих организациях накопились солидные финансовые ресурсы, и они готовы их использовать для реконструкции и расширения кладбищ, крематориев;
- руководители федеральных и региональных органов государственного управления и местного самоуправления, отвечающие за развитие похоронного дела;
- ученые и специалисты научных и образовательных учреждений, занятых изучением проблем ритуального обслуживания и подготовкой кадров для этой отрасли.
Из сказанного можно сделать вывод: нужна серьезная, длительная и кропотливая работа по подготовке проекта Закона. Здесь кавалерийским наскоком, «мудрым» указанием высокопоставленного чиновника проблему не решить. К сожалению, приходится констатировать, что кое-кому хочется быстрее отчитаться о «выполненной работе» по проекту Закона. Более того, в конце февраля этого года один, сейчас уже бывший, большой руководитель на федеральном уровне потребовал, чтобы работа по проекту Закона была завершена в месячный срок, в этот же срок он должен быть согласован со всеми министерствами и ведомствами и внесен в Правительство страны.
Реальной силой, которая может по-настоящему серьезно на долговременной основе работать над проектом Закона, являются общественные формирования предприятий и организаций отрасли, в том числе Союз похоронных организаций и крематориев, Корпорация руководителей похоронных организаций, ассоциации и союзы ритуальных организаций Москвы, Санкт-Петербурга, Свердловской области и других регионов.
Они уже приступили к работе над проектом Закона, и очень важно, что они нашли понимание и поддержку в Комитете по делам ветеранов Государственной Думы. Все это вселяет надежду, что в ближайшие 8-10 месяцев проект Закона будет готов для официального обсуждения в Государственной Думе.
Георгий СЮТКИН, кандидат экономических наук, зав. кафедрой МГУ сервиса, Исполнительный директор Союза похоронных организаций и крематориев
#GALLERY#
